Une expérience démocratique originale

En résumé, ce qui a marqué les concertations paysannes :
 Une volonté politique impulsée par la Présidence du Mali pour que les points de vue et préoccupations des paysans constituent le coeur de la Loi d’Orientation Agricole.
 Une implication forte et très engagée des paysans eux-mêmes qui ont placé de grands espoirs dans ces concertations paysannes et dans la future Loi d’Orientation Agricole.
 Une orientation ferme sur les principes fondamentaux de la méthodologie que nous avons conçu et piloté concernant la transparence des contributions paysannes collectées et de l’ensemble du processus.
 Des contraintes importantes sur le déroulement (restriction du calendrier, difficulté d’accès au financement, coordination entre les différentes institutions, intérêts des acteurs).
 Notre capacité d’anticipation et d’adaptation de la méthodologie lors du déroulement pour obtenir les résultats les plus représentatifs des points de vue des paysans
 La publication intégrale de l’ensemble des contributions paysannes collectées qui peuvent être croisées par thème de LOA et par concertations et permettre des analyses fines sur les enjeux majeurs (disponible sur http://loa.initiatives.net.ml).
 L’élaboration d’un mémorandum paysan comportant une déclaration politique et une synthèse des contributions paysannes, mais aussi des dispositions pratiques destinées à la mise en application.
 L’utilisation de la parole des paysans pour l’élaboration de l’avant-projet de Loi d’Orientation Agricole.

  L’initiative des concertations

L’initiative des concertations paysannes est venue du Président du Mali, Amadou Toumani Touré. Originaire lui- même de la région de Mopti, il a constaté « que d’efforts ont été fournis et des expériences tentées en quarante ans ! De nombreux projets et programmes ont été mis sur pied. Malgré des acquis notables, nous n’avons pu encore atteindre un taux satisfaisant de croissance économique et réaliser une sécurité alimentaire durable. » [1]

Sa volonté de développer l’agriculture et le milieu rural sont clairs : « Dans mon Projet de société pour le Mali de demain, j’inscrivais déjà le développement de l’agriculture parmi mes priorités. (...) Dans la Lettre de Cadrage au Gouvernement, j’ai souligné l’impérieuse nécessité d’investir fortement dans le secteur rural pour en faire le moteur de la croissance économique de notre Pays. (...) Je veux que l’agriculture soit le levier de la croissance de notre économie, et source de richesses pour nos populations ... ». [2]

C’est lui aussi qui a voulu que les paysans eux-mêmes puissent réellement s’exprimer dans ces concertations « La Loi d’Orientation Agricole sera d’abord ce que nous voudrons qu’elle soit. Pour cela, une approche concertée s’avère indispensable. Je propose que tous les acteurs du monde rural en général et les agriculteurs en particulier s’engagent dans un débat franc et direct. (...) Nous devons être conscients que nous accomplissons l’oeuvre d’une génération ... » [3]

Cette volonté d’impliquer vraiment les paysans du Mali révèle des enjeux importants. Le Mali a développé depuis le changement de régime de 1991 une tradition de concertations sur de nombreux sujets de société et l’organisation en est normalement confiée au ministère correspondant. Il y avait une crainte que les services techniques ne monopolisent la parole et que les paysans restent à l’arrière de la salle lors des concertations ; c’est pourquoi le Président de la République a voulu confier l’organisation de ces concertations aux paysans eux-mêmes à travers leur organisation faitière, la CNOP (coordination nationale des organisations paysannes).

Cette volonté présidentielle a aussi conditionné le calendrier de réalisation des concertations. La CNOP était au courant du projet présidentiel depuis 2004 et avait engagé plusieurs activités préparatoires (mission au Sénégal, études, recherche de méthodes). Le lancement officiel n’a eu lieu que le 7 Février 2005 ; de même la fin des concertations a été arrêtée au 15 Septembre pour des raisons de calendrier politique, alors que des délais supplémentaires étaient demandés par la CNOP.

On peut espérer que l’origine des concertations paysannes et de la Loi d’Orientation Agricole, ainsi que les orientations qui lui ont été imprimées fortement, soient un gage sérieux de la prise en considération de ses résultats. Au moment où nous écrivons ses lignes (Janvier 2006) le projet de loi pourrait être adoptée au cours de la session extraordinaire (en cours actuellement) mais des doutes persistent sur le report à la session parlementaire d’avril 2006. Les motifs qui ont conduit à tenir un calendrier si serré sont valables mais la réalité du terrain montre qu’on aurait pu utiliser ce temps pour faire encore mieux. Certaines modifications dans les dernières propositions de l’avant-projet de LOA représentent des reculs sur des enjeux imortants pour les paysans. L’histoire sur l’effectivité de la LOA et de son application n’est pas encore écrite.

  Notre rôle dans les concertations

Nous (Axe Formation) sommes intervenus dans ce processus sur la demande de la CNOP, au travers de contact avec son Président que nous connaissions sur d’autres activités.

Notre intervention a concerné deux aspects majeurs :
 un pilotage méthodologique de réflexion et de construction de l’ensemble du processus des concertations paysannes.
 un pilotage pédagogique pour appuyer les paysans (organisations paysannes et participants aux concertations) à mener des réflexions de qualité. Dans ce cadre

Nous avons soumis une proposition méthodologique pour l’ensemble du processus des concertations paysannes ainsi qu’une esquisse du budget nécessaire. Cette proposition mettait l’accent sur deux axes principaux :
 la transparence (l’importance de la communication avant, pendant et après les concertations paysannes), et
 la démocratie (l’élaboration de questions claires pour récolter des points de vue paysans qui sont capitalisés par un mémorandum paysan et qui peuvent servir à l’élaboration de la LOA).

La CNOP a d’ailleurs répercuté cette proposition au Secrétariat permanent de la LOA et au Comité technique national, deux instances mises en place par le gouvernement du Mali pour le suivi du processus d’élaboration de la LOA.

Nous avons aussi appuyé la CNOP, à sa demande, dans la coordination des concertations paysannes (élaboration de documents, participation à des réunions, animation de réflexion, représentation avec les autres institutions, négociation sur le processus et le budget). Dans ce cadre, nous avons eu un rôle d’appui technique à la CNOP ; les décisions finales lui sont revenues puisqu’elle était le partenaire institutionnel des concertations paysannes.

Nous sommes spécialisés en animation et en communication. Nous ne sommes pas une organisation paysanne ou un consultant spécialiste des organisations paysannes ou des milieux ruraux. Notre position était donc celle d’un partenaire indépendant pour les concertations des paysans, cherchant à renforcer les aspects méthodologiques de manière innovante et à obtenir des résultats crédibles et de qualité.

  La trame méthodologique des concertations

Les concertations paysannes pour la LOA ont repris, pour ce qui concerne leur organisation pratique de base, le cadre habituellement utilisé au Mali. En effet, le Mali est un pays où le système des concertations est largement utilisé (ce qui est à souligner et représente une avancée interessante en terme de démocratie). Une ossature était d’usage ; elle avait été reprise dans les premières réflexions de la CNOP et nous n’avons pas changé cette structure de base.

Les concertations paysannes devaient donc se décomposer en quatre temps séparés par une période de réflexion, d’analyse et de capitalisation des acquis de chaque temps :
 1. Les concertations locales : elles concernent des regroupements de cercles (petites unités administratives) et sont censées être la réflexion qui se situe au plus près des populations. Leurs contributions sont donc prises comme base pour la suite du processus.
 2. Les concertations régionales (une pour chacune des huit régions du Mali et une pour le District de Bamako) représentent une première synthèse des éléments évoqués par les paysans dans les concertations locales.
 3. Les concertations thématiques concernent des enjeux et thèmes majeurs transversaux. Elles devraient approfondir les réflexions entamées par les délégués paysans de chaque Région en réunissant des organisations paysannes maîtrisant ces enjeux, des spécialistes et autres acteurs du secteur, ainsi que des représentants des services techniques concernés.
 4. La synthèse nationale : elle est l’aboutissement de tout le processus et donne la cohérence de l’ensemble des réflexions. Elle apporte des conclusions aux débats et fait des propositions aux responsables des procédures législatives.

Les concertations en tant que telles ont été précédées par trois concertations locales pilotes destinées à valider les différents aspects organisationnels et à renforcer les outils mis en place.
 Les outils comprenaient notamment le guide d’animation, la contribution initiale, les méthodes de retranscription des points de vue paysans collectés, la couverture par les radios locales. [4] [5]
 Les aspects organisationnels comportaient, entre autres, la planification budgétaire et logistique.

Ces pilotes, si elles ont validé et amélioré les outils, ont également permis d’affiner et de régler les aspects organisationnels. Elles ont notamment eu comme conséquence une réévaluation du budget et une renégociation de celui-ci [6].

L’animation des concertations a été réalisée par des personnes recrutées par la CNOP suite à une présélection que nous avions effectuée. Nous avions également prévu une formation des animateurs auxquels devaient se joindre des représentants des fédérations paysannes membres de la CNOP et des délégués des organisations paysannes régionales afin que les enjeux et les outils soient partagés par ces différents acteurs.

Sur le plan de la communication, nous avions prévu d’organiser, sur les ondes des radios locales, des émissions sur les concertations paysannes au moins deux semaines avant leurs tenues, et ce pour chaque niveau de concertation (local, régional, national). Ces émissions avaient pour vocation d’être une introduction au débat par des réflexions sur les différentes thématiques abordées. Cette information préalable devait permettre un débat public qui aurait donné la possibilité aux paysans de faire connaître leurs opinions à leurs représentants.

  La formulation des questions et propositions soumises au débat

Lors de la cérémonie de lancement ; le Président avait proposé Une politique agricole pour le Mali de demain et un Document d’orientation et d’introduction aux débats introduisant, en quelques paragraphes chacun, des « Titres » et des « Chapitres » sur les thèmes à préparer pour la Loi d’Orientation Agricole. Ces contributions initiales ne posaient pas directement les questions qui conditionneront le développement de l’agriculture ; elles se situaient au niveau de l’introduction aux débats.

La CNOP, de son côté, avait identifié 14 « Problèmes et enjeux sur les thématiques » [7] qu’elle souhaitait traiter dans les concertations ; le projet de LOA devrait trouver des solutions à ses différentes préoccupations. La réflexion sur la façon d’y parvenir restait à faire.

Lorsque nous avons commencé à nous intéresser aux concertations, nous avons étudié notamment la Loi d’orientation Agro-Sylvo Pastorale du Sénégal dont le processus de concertations avait précédé celui du Mali. Il apparaissait clairement que de nombreux débats n’avaient pas été menés à leur terme et la LOA Sénégalaise prévoyait, sur de nombreux sujets, de prendre des décisions plus précises dans un délai fixé (généralement quelques années).

Il nous est apparu que si les concertations agricoles du Mali pouvaient répondre à toutes, ou à certaines des questions laissées par celles du Sénégal, un temps précieux pour le développement du Mali serait gagné. Les orientations fondamentales seraient définies avec précision, ce qui facilite, en principe, le passage à l’application.

Nous avons souhaité réunir un comité scientifique en partenariat avec la CNOP afin de préparer les questions et les propositions initiales qui seraient soumises aux délégués paysans. Ainsi, les réponses issues des concertations permettent de construire une LOA qui réponde effectivement aux défis et enjeux de l’agriculture et du monde rural Malien.

Pour différentes raisons (manque de délais suffisants, ressources non disponibles, indisponibilité de personnes ressources), nous avons reçu peu de contributions à cette étape et nous avons réalisé l’essentiel de la « Grille de réflexion pour les concertations paysannes » qui a été soumise aux concertations. Nous nous sommes inspirés de nombreuses études paysannes nationales et sous-régionales, des politiques agricoles sous-régionales et africaines, des expériences des membres du comité de réflexion.

Cette contribution initiale a donc été construite dans une démarche surtout pédagogique : « quelles sont les questions qui doivent être posées afin d’obtenir les réponses pertinentes ». Les approches techniques et syndicales y ont été moins développées. Les chapitres les plus approfondis étaient ceux qui préoccupaient le plus les enjeux soulignés par les organisations paysannes maliennes.

Nous avons fondé la structure de cette grille sur le « Document d’introduction et d’orientation aux débats » proposé par la Présidence de la République. Nous avons utilisé les titres et chapitres de LOA suggérés, en les complétant et en les approfondissant (sections de loi) pour couvrir plus précisément les thèmes à aborder. L’expérience nous a ensuite montré que, dans les groupes de travail ou cette grille a été utilisée, elle a permis aux débats de traiter les questions de façon plus approfondie et pertinente. Nous avons ensuite construit la base de données des contributions paysannes collectées en fonction de ces sections, chapitres et titres de LOA.

  La communication sociale autour des concertations

Nous avions souhaité qu’une communication sociale soit animée au travers des radios locales à l’occasion des concertations afin que les questions touchant le développement rural et de l’agriculture soient débattues dans les milieux concernés. Les radios sont le média qui permet de toucher largement les populations rurales concernées. Les défis et enjeux du développement de l’agriculture auraient mérité des émissions et des débats en préparation des concertations.

Malheureusement, les différents retards accumulés au début du processus, la non disponibilité des budgets, et le manque de temps pour en chercher n’ont permis qu’à très peu d’émissions d’être réalisées. Par ailleurs, les ressources allouées à la communication avec les radios locales et sur le site internet n’ont pas été préservées par la CNOP lors des différentes négociations sur le budget. Nous ne pouvons pas parler de ce qu’aurait apporté cette communication sociale si elle avait été pleinement développée.

Nous avons par ailleurs pris l’engagement de réaliser la base de données des contributions paysannes et de poursuivre l’édition du site internet afin que la parole des paysans collectée lors des concertations soient rendues publiques. La restriction du calendrier n’a pas permis de chercher des ressources financières complémentaires à ce moment (Ce travail a tout de même utilisé nos ressources humaines à temps plein pendant près de trois mois et nous cherchons en ce moment des partenaires financiers pour continuer la publication et faire le suivi, non seulement de l’adoption de la LOA, mais aussi des réformes qui doivent suivre (réforme foncière, gestion des ressources naturelles, gestion de l’eau, etc)).

La mobilisation des populations a commencé au travers des différentes organisations de paysans (membres de la CNOP) et les concertations étaient attendues par les paysans. Des ateliers ont été organisés peu de temps avant les concertations par certaines d’entre elles afin d’y faire valoir des points de vues déjà préparés. Certaines organisations régionales ont aussi pu faire passer quelques émissions radio avant les premières concertations.

On peut se demander si, en prenant le temps de la communication sociale, l’ordre des concertations ne pourrait pas être changé : des réflexions thématiques pour faire le point sur les défis et enjeux dans chaque domaine de réflexion, puis des concertations régionales pour rapporter ces réflexions plus près des organisations de la société civile et des médias régionaux afin que le maximum des persones concernées puisse, in-fine, donner son point de vue de façon éclairée par les démarches précédentes.

  Le déroulement des concertations

La méthodologie d’animation que nous avions élaborée prévoyait trois jours de débats.
 Nous avions prévu que les paysans allaient d’abord parler de leurs difficultés. Cette étape était utile pour identifier les principaux sujets de préoccupation de chaque concertation, elle était aussi nécessaire pour que les personnes se libèrent et soient en mesure de parler de perspectives et de propositions à plus long terme.
 Le deuxième jour des concertations locales, des travaux ont été organisés par groupes, réunis autour des parties de loi préparées dans la grille de réflexion. Ce sont seulement les principaux sujets de préoccupations identifiés lors du premier jour qui ont été approfondis. Cela permettait à chaque concertation de traiter de ce qui la concerne le plus, tout en pouvant aborder sur l’ensemble des concertations locales les différents thèmes de la LOA.
 Le regroupement de la troisième journée a permis à chaque atelier de faire des recommandations et de désigner les délégués aux concertations régionales.

Chaque coordination régionale chargé d’organiser les concertations locales et régionale dans sa région devait adopté un calendrier conforme aux activités des paysans (semences, travaux des champs, récolte, etc).

Deux contraintes majeurs se sont posées à ce niveau :
 La précipitation du calendrier (et l’impossibilité d’obtenir un report sur la date de fin du processus des concertations paysannes alors que les fonds n’ont éé disponibles que fin juin), ainsi que
 la préparation et la diffusion d’une proposition d’avant-projet de LOA émanant de différents services techniques des départements en charge de l’agriculture et des secteurs ruraux.

Ces deux éléments combinés ont provoqué beaucoup d’inquiétudes chez les paysans (on le voit dans les recommandations des concertations) quand à la réelle prise en compte par les décideurs de leurs points de vue contrairement à tout l’esprit annoncé depuis le début.

Face à cette situation, nous avons adapté l’animation des concertations régionales pour que les délégués paysans puisse déjà s’organiser au niveau régional pour le suivi de l’adoption de la LOA et, par la suite, de sa mise en application. Nous avons aussi rassurer les paysans de la collecte, la transmission et la diffusion publique de leurs contributions au travers du mémorandum paysan et de notre base de donnée disponible sur internet http://loa.initiatives.net.ml/rubri....

Par contre, la précipitation qui nous a été imposée pour finir rapidement les concertations en Septembre 2005 n’a pas permis la capitalisation par les ateliers thématiques des résultats des concertations locales, et encore moins des régionales puisqu’elles n’étaient pas terminées. Il en est résulté un travail très inégal de ces ateliers thématiques : certains ne produisant, sur leur thème, pas de réflexion plus approfondie que les concertations locales ; alors que d’autres ont donné des résultats plus significatifs.

  La représentativité des participants habilités

La représentativité des concertations a été confiée, dès le départ, par la Présidence de la République, à la CNOP, une coordination regroupant plusieurs fédérations d’organisations paysannes au Mali. Les délégués paysans aux concertations locales ont été désignés par les responsables paysans régionaux qui se sont portés garants de la représentativité des différentes organisations paysannes. Environ 60 à 80 personnes dans chacune des 24 concertations locales, soit plus de 1500 délégués sur le territoire du Mali, ont donc pu exprimer le point de vue des paysans sur les thèmes de la LOA.

Les délégations aux concertations régionales ont été composées de représentants désignés par les concertations locales. Les participants aux ateliers thématiques ont réuni des représentants des organisations paysannes régionales et des grandes faitières membres de la CNOP ainsi que plusieurs représentants des services techniques concernés par les différents sujets traités ; dans ce dernier cas, les invitations ont été faites par la CNOP.

On peut donc dire que la représentativité des participants habilités a été celle des différentes organisations paysannes déjà présentes dans le milieu paysan. La synthèse nationale paysanne a d’ailleurs insisté sur le respect des différents points de vue, notamment des organisations paysannes qui ont participé aux concertations locales et régionales mais qui ne sont pas membres de la CNOP.

Nous ne sommes pas intervenu sur cette question de représentativité (sinon en proposant des invitations, des documents d’informations, etc) ; ce n’était pas de notre ressort, mais bien celui de la CNOP et des organisations paysannes maliennes.

Il est toutefois intéressant de souligner qu’une demande faite par les paysans se situe justement au niveau de la représentativité. En effet, les concertations ont mis en lumière le fait que les populations paysannes pensent que leurs intérêts seraient mieux défendus dans le cadre d’une décentralisation et d’une déconcentration plus importante du pouvoir politique. Ils ont aussi réclamés une meilleure organisation au sein des leurs organisations paysannes, notamment la transparence et la circulation des informations, ainsi qu’entre les organisations paysannes et leurs différentes faîtières.

  La communication et l’utilisation des résultats

L’ensemble des réflexions des participants est donc à présent accessible en accès libre sous forme de base de données http://loa.initiatives.net.ml/rubri.... Ces « paroles de paysans » peuvent croisées par thématique, par lieu ou niveau de concertation ainsi que par nature (proposition, recommandation, contrainte ou opportunité). Ces niveaux de croisement des données peuvent également être cumulés.

Cette réalisation est entièrement née de notre engagement. Elle constitue aujourd’hui une référence disponible sur la toile en ce qui concerne les réflexions paysannes sur l’agriculture au Mali. La diffusion de l’ensemble des documents (guide d’animation, termes de références, note méthodologique, analyse des résultats) permet à d’autres acteurs, au Mali et ailleurs, de s’en inspirer pour leurs propres processus. [8]

Cette base de données a été alimentée par les contributions paysannes collectées lors des concertations. Toutes les concertations n’étaient pas terminées. Mais il était toutefois possible de dégager des tendances, de grandes préoccupations et des propositions qui étaient partagés par un grand nombre de concertations. La base de données a été présentée sur papier et au travers du site au comité national de rédaction de la LOA composé de représentants de la CNOP et des services techniques concernés. Nous (Axe Formation) avons fait partie de ce comité à la demande de la CNOP.

On peut dire que la parole des paysans telle qu’elle a été collectée dans les concertations a été effectivement utilisée dans la préparation de la rédaction de la LOA. L’atelier de validation a permis de s’assurer qu’il n’y a pas eu de domaine dans lequel les propositions issues d’autres acteurs, et notamment les services techniques, ont pris le contrepied des propositions paysannes.

Nous tenons à souligner l’esprit de collaboration et l’entente qui ont régné au sein du comité de rédaction de la LOA. A ce moment là, nous avons vu une grande convergence d’esprit sur des enjeux majeurs, tels que la souveraineté alimentaire, le foncier ou les ressources naturelles, entre ces différents acteurs et un réel souci de traduire les contributions paysannes dans les articles de la LOA.

A la suite du travail de ce comité, l’avant-projet de LOA a été soumis au gouvernement pour approbation puis envoi à l’Assemblée Nationale du Mali. L’étape d’approbation n’est pas encore terminée. Dans les dernières versions, on note des changements qui s’éloignent de l’esprit et de la parole des paysannes, notamment sur le foncier, l’exploitation familiale et la souveraineté alimentaire.

Le suivi que les organisations paysannes doivent continuer de mener représente un enjeu majeur pour les paysans. Nous ne sommes plus impliqués à ce niveau, sauf pour la poursuite du travail de publication sur les concertations paysannes, sur les différents avant projets de LOA, et éventuellement sur d’autres réformes. Nous souhaiterions recevoir des appuis dans ce domaine pour que notre travail de presse, en partenariat avec des radios locales, puisse servir les intérêts des populations.

  Conclusions et Bilan

Ce processus de concertations s’est déroulé avec ses spécificités, ses forces et ses faiblesses.

Parmi ses forces, nous pouvons citer :
 l’importance de la force politique à l’origine du processus
 l’implication des paysans eux-mêmes dans la réalisation et leur réelle participation aux débats qui n’ont pas été détournés
 la volonté de permettre l’expression des paysans, la retransmission fidèle de toutes les contributions et la diffusion publique des résultats.

Parmi les faiblesses :
 la difficulté à réunir un comité scientifique paysan afin que les questions et propositions initiales soient développées au mieux pour préparer une réflexion paysanne allant vers des solutions effectives aux problèmes du développement agricole et rural du Mali.
 l’impossibilité d’envisager une communication sociale approfondie, au travers des radios notamment, et de laisser le temps des discussions informelles au sein des sociétés concernées, avant, pendant et après le processus des concertations.
 La précipitation de la fin du processus qui n’a pas permis de capitaliser effectivement les contributions des concertations locales, puis régionales et thématiques, avant l’atelier national de synthèse. Une réflexion plus riche et approfondie aurait certainement été accessible.

Le résultat reste globalement et largement positif dans la mesure où :
 La parole des paysans a été permise sans être détournée par des « responsables » qui auraient parlé en leur nom.
 Cette parole a été rendue fidèlement, sans être déformée au travers de « synthèses » qui perdent facilement l’authenticité de la parole donnée.
 L’expression des paysans est disponible sur le site internet pour tous ceux qui s’intéressent vraiment au monde paysan malien, à ses défis, ses enjeux et ses perspectives.
 Cette parole a effectivement été utilisée pour les préparatifs de l’avant-projet de LOA.

On peut dire aujourd’hui que ce projet tient vraiment compte des préoccupations des paysans, et ce n’est pas rien. Le grand défi maintenant est une adoption conforme à cet esprit et un suivi effectif des réformes qu’elle préconise (politiques nationales, règlementations, dispositions d’application des décisions).

Sur le plan des enjeux et méthodes des concertations populaires, nous pouvons conclure qu’il est possible de faire encore mieux avec des conditions et des moyens appropriés, avec la bonne volonté et l’implication effectives des décideurs, des acteurs et partenaires de concertations populaires. Des alternatives démocratiques répondant mieux mieux aux besoins des populations et aux enjeux des secteurs et pays concernés permettront des politiques et programmes de développement plus crédibles, plus sains et susceptibles de plus d’impacts.