Cet engouement certain pour le potentiel aurifère malien a été motivé par la rédaction d’un nouveau code minier. Inspiré notamment du modèle ghanéen, ce nouveau code, datant de 1999, fait du Mali un des rares pays à bénéficier d’un code de troisième génération. Mais cette récente transformation du code minier ayant pour but de favoriser les investissements étrangers dans le secteur laisse certaines questions en suspend, particulièrement la redéfinition du rôle de celui-ci dans un secteur dont les revenus devraient, du moins en théorie, permettre à l’État d’effectuer certaines fonctions sociales. Dans les prochaines lignes, nous tenterons de démontrer qu’à l’image de la Tanzanie, du Ghana, et de Madagascar la transformation du rôle de l’État dans l’industrie minière par le biais de la réforme du code minier, n’est pas nécessairement compatible avec les défis de développement au Mali.
La démonstration de cette hypothèse se fera en trois temps, d’abord par le biais d’une analyse économique, puis sociale et finalement, environnementale.
Pourquoi un nouveau code ? 
La filière aurifère malienne
À l’image de la plupart des pays du continent africain, le Mali a réalisé de multiples ajustements structurels dès le milieu des années 1980 et tout au long des années 1990, cherchant en vain à réformer son économie selon les conseils des grands bailleurs de fonds internationaux. Le bilan des institutions financières internationales (IFI) de deux décennies d’ajustement est toutefois mitigé. Les IFI ainsi que les grandes agences bilatérales concluent à l’unisson que seule, une première étape d’ajustement aurait été réalisée avec succès. En effet, si les : « [...] grands équilibres macro-économiques ont été rétablis, l’endettement maîtrisé, l’économie libéralisée et le cadre des affaires refondu », ces mêmes instances soulignent que les efforts effectués par le gouvernement malien ne sont pas suffisants : « Bien que les efforts d’ajustement structurels aient aidé le Mali à mettre fin à un système fermé et fortement contrôlé pour devenir l’une des économies les plus ouvertes et les plus libérales de la zone CFA, la structure de l’économie n’a guère changé. »
Face à ce constat, le Mali a décidé de poursuivre la libéralisation de son économie et il semble que le champion tout désigné de cette tendance soit le secteur aurifère. En effet, depuis 1999, ce secteur a ravi au coton la première place des produits d’exportation du pays, la filière coton subissant une crise telle que la production a chuté de 47 % en 2000-2001. Seizième producteur aurifère au monde, ce pays d’Afrique de l’Ouest est actuellement le quatrième producteur en importance du continent après l’Afrique du Sud, le Ghana et le Zimbabwe, qu’il talonne de près. Si le sous-sol malien recèle une variété impressionnante de ressources minières, la filière or est de loin la plus importante, sinon la seule activité génératrice de ressources dans le secteur minier.
Responsable de la création de plus de 2 240 emplois en 1998, le secteur aurifère connaît un taux de croissance exceptionnellement élevé, notamment 210 % en 1997. Exportée dans sa totalité, la production aurifère du Mali figure parmi les grands responsables de l’amélioration de la balance commerciale, avec 39 % des revenus d’exportation du pays.
Mais si la production d’or du Mali a plus que doublé depuis 1995, c’est sans aucun doute par le biais de la prolifération d’intérêts miniers étrangers. En effet, les trois principales mines du pays sont contrôlées par des compagnies gérées par des consortiums internationaux réunissant, outre le gouvernement malien, des intérêts sud africains (Randgold) et canadiens (Iamgold), ainsi que la International Financial Company.
Notons que cet engouement pour l’or malien s’explique en partie par le fait que les coûts d’exploitation au Mali sont exceptionnellement bas, particulièrement pour la mine de Morila où les coûts d’exploitation se situent entre 130 et 150 dollars l’once, alors que la moyenne mondiale est comprise entre 230 et 250 dollars. Cette présence d’intérêts miniers étrangers sur le sol malien devrait par ailleurs augmenter significativement dans les prochaines années. En effet, on estime à environ 55 millions de dollars, les montants dépensés pendant la dernière décennie en exploration dans le pays et ce, malgré le coût élevé de l’énergie et le manque d’infrastructure. Vingt-deux compagnies ont reçu des concessions d’exploration en 1998 dans un pays dont les réserves d’or sont estimées à plus de 800 tonnes. En théorie, la production annuelle du Mali devrait passer de 23,7 tonnes en 1999 à plus de 40 tonnes d’ici 2004. Ces prévisions impressionnantes s’expliquent par la découverte récente de la mine de Morila, dont les réserves sont estimées à près de 170 tonnes d’or.
Toutefois, la chute actuelle des cours mondiaux de l’or, qui est à son plus bas depuis 23 ans, s’est traduite par une baisse des investissements et un ralentissement des travaux d’exploration dans le pays. Cette crise retarderait la mise en exploitation des mines de Kodiéran, Loulo, Ségala, Tabakoto et Kalana. En effet à l’instar de l’ensemble du secteur minier, la filière aurifère est un domaine d’activité à forte intensité capitalistique tout en étant risquée et avec une durée de vie limitée. Les études de faisabilité pour ces mines ont été faites avant la chute des cours, sur la base de 330 dollars l’once, alors qu’en 2002, les prix oscillaient entre 270 et 290 dollars l’once.1 Par ailleurs, on prévoit que les coûts de production de l’or chuteront de 20 dollars l’once d’ici 2006 à la faveur de l’augmentation de l’exploitation dans les pays du tiers monde. Ces chiffres démontrent la nature compétitive du secteur aurifère, mais surtout : « [...] the need for gold producers to keep shaving costs as the dollar gold price continues to fall ».
Introduction d’un nouveau Code minier
Face à un tel potentiel économique, les bailleurs de fonds internationaux ont grandement encouragé le gouvernement malien à réformer le secteur afin qu’il soit plus attirant pour les investisseurs étrangers. En 1991, le Mali a libéralisé significativement son code minier avec l’assistance de l’Association Internationale pour le Développement.
Avant cette date, la production d’or au Mali était artisanale et ne représentait environ que trois tonnes par année. Le premier code minier d’importance après l’indépendance du pays, fut introduit en 1963, remplaçant le Décret (maintes fois modifié) de 1899 imposé par la métropole française à l’Afrique Occidentale. Mais à la faveur de la vague de libéralisation soutenue notamment par la Banque mondiale, le Mali décida en 1991, de modifier à nouveau son code minier. L’Organisation mondiale du commerce (OMC), souligne par ailleurs que l’adoption de ce nouveau code, qui présentait des garanties et différents avantages fiscaux et douaniers, a redynamisé le secteur minier malien.
Toutefois, à l’image des réformes ghanéennes et de l’accueil positif qu’elles ont reçues de la part des compagnies étrangères, le Mali a, en 1999, à nouveau modifié son code minier afin de le rendre plus attractif et incitatif. Selon Ibrahima Kantao, Directeur des mines et géologie du Mali, ce nouveau code devait permettre au pays d’attirer plus d’investisseurs étrangers, afin de faire du Mali : « un des pôles majeurs du commerce de l’or du continent africain ».
Après des discussions sur plusieurs versions, le nouveau code malien fut adopté en septembre 1999. Il intègre les différentes orientations prônées dans le document de politique minière notamment : « la clarté, la transparence, la participation de l’État, la stabilité des régimes fiscaux et douaniers, l’équité, l’incitation au réinvestissement, la protection de l’environnement, la compétitivité, l’emploi etc. ». Enfin, le nouveau code a pour objectif : « [...] d’augmenter significativement la part des produits miniers dans le PIB en encourageant les investissements privés dans ce secteur. »
Outre ces transformations, le nouveau code modifie le rôle du gouvernement dans le secteur, comme le souligne Modibo Coulibaly, Directeur national de la géologie et des mines de l’époque : « La politique minière adoptée par le gouvernement en novembre 1998 a pour objectif principal, l’accroissement substantiel de la part des produits miniers dans le PIB. La stratégie pour la mise en œuvre de cette politique a été de laisser au secteur privé le rôle et la mission d’assumer les risques d’entreprise en apportant les moyens financiers matériels et humains nécessaires au développement de l’industrie minière dans un cadre simple, clair et transparent, l’État se concentrant sur les missions fondamentales de mise en place des infrastructures de base, de création d’un environnement favorable à l’investissement et de promotion du secteur etc. ».
Ces transformations du rôle même de l’État dans ce secteur clé de l’économie malienne rejoignent directement les orientations prônées par la Banque mondiale qui, rappelons-le, encourage l’État à délaisser son rôle de « propriétaire/opérateur d’intérêts minier » pour celui de « régulateur/administrateur ». Cet alignement explique la privatisation en cours de la mine d’or de Kalana, des Sociétés des mines d’or de Loulo (SOMILO), de la Société des mines de Syama S.A. (SOMISY) ou encore, la dissolution récente de la Société Nationale de Recherches et d’Exploitation Minières (SONAREM).
L’État malien et le nouveau code minier : quelques interrogations
L’introduction d’un nouveau code et les modifications étatiques qu’il véhicule soulève toutefois certaines questions quant à la capacité présente et future du gouvernement malien à assurer les droits fondamentaux de ses citoyens. En effet, il semble aujourd’hui évident que la filière aurifère représente et représentera, au moins pour la prochaine décennie, une des plus grandes sources de revenu pour l’État. Or, la question est ici de savoir si le nouveau code minier permettra au gouvernement de s’assurer une part suffisante des ressources sans gêner les investissements privés étrangers dans le secteur et sans encourir le blâme des institutions financières internationales. Afin d’explorer brièvement cette question délicate, nous proposons une étude en trois volets, les implications économiques, sociales et environnementales du code minier malien.
Les implications économiques du code minier de 1999
Outre leurs contributions incontournables aux échanges internationaux, les activités minières constituent une source significative de revenus pour l’État malien. À ce sujet, la Société canadienne SOGEMA, qui a bénéficié du contrat de l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI) pour la réalisation du Projet d’Appui à la Mobilisation des Recettes Intérieures (PAMORI), souligne qu’après deux décennies d’ajustement, le Mali peut se permettre d’augmenter ses recettes fiscales, lesquelles étaient en 1997, parmi les plus faibles d’Afrique subsaharienne.
Toujours selon la SOGEMA, l’effort de stabilisation macro-économique a eu tendance à privilégier la réduction des dépenses publiques plutôt que l’augmentation des recettes fiscales pour réduire le déficit budgétaire : « La tendance était ainsi la réalisation de l’équilibre budgétaire par le bas plutôt que par le haut, i.e. par la diminution d’une offre de services déjà déficients ». Or une telle politique a dramatiquement affaibli les services gouvernementaux du pays, à un point tel que : « La diminution des dépenses publiques est près d’atteindre un plancher au-delà duquel l’offre de biens publics au Mali risque de s’effondrer ». Face à ce constat, l’augmentation des recettes est devenue un des objectifs prioritaires du pays. Toutefois, si le même rapport prend pour cible les portefeuilles des Maliens dont 80 % d’entre eux : « [...] ne paient pratiquement pas d’impôt direct », aucune mention n’est faite de la possibilité pour l’État malien de profiter de l’expansion exceptionnelle du secteur minier. Toujours selon la SOGEMA, il est hors de question d’augmenter la fiscalité de porte (droits de douane), en raison du processus d’intégration régionale, auquel souscrit le Mali, et de la mondialisation des marchés qui s’accompagne d’une baisse des tarifs douaniers partout dans le monde.
Ainsi, malgré la reconnaissance du besoin urgent de renflouer les caisses de l’État, le gouvernement malien a multiplié les mesures d’exonération fiscale pour attirer les compagnies minières étrangères. À l’instar des recommandations relatives aux codes miniers édictées par la Banque mondiale, le nouveau code malien multiplie les mesures afin d’attirer encore plus d’investissements privés.
En effet, outre son retrait du rôle d’opérateur dans l’industrie minière pour épouser un rôle de régulateur (i.e. de favoriser les investissements privés), le gouvernement malien garantit la sécurité des titres miniers. À ce sujet, soulignons toutefois que le document Review of Legal and Fiscal Frameworks for Exploration and Mining déplore que le Mali n’accorde pas de droit exclusif de prospection ou encore de priorité pour la Licence d’exploration de la région convoitée. Qui plus est, les droits de reconnaissance au Mali ne sont pas transférables, bien que le permis d’exploitation soit cessible et amovible. À l’instar de la Tanzanie, le Mali « provides a special right for the purpose of conducting a feasibility study after the exploration phase ». Selon ce document, un des éléments les plus importants pour les investisseurs dans l’exploration est le droit de passer de l’exploration à l’exploitation (continuity of tenure), ce que le code minier malien reconnaît.
Au niveau des Annual Surface Area Fees, le Mali offre un « escalating annual fee per surface area », ce qui permet d’attirer des investissements étrangers, sans les étouffer, au début de l’exploitation, par des frais jugés trop élevés pour une exploitation naissante. Soulignons également que les compagnies minières ont droit à la libre conversion et au libre transfert des bénéfices et des fonds issus de l’exploitation de la mine.
Plus spécifiquement, les entreprises minières travaillant au Mali sont soumises aux taxes suivantes :
Corporate Income Tax : 35 % ;
Dividend Withholding Tax : 12,5-18 % ;
Royalty : 3 % special tax on mineral products ;
Import Duty : 5-10 % UENOA common external tariff ;
Export Duties on Minerals : (treated under special tax on mineral products) ;
Value Added Tax : exemption for the first tree years of production ;
Tax holiday : none but accelerated depreciation ;
Exchange control : none ;
Foreign External Account : allowed ;
Tax stability : yes but the length is not specified ;
Government Equity Requirement : up to 20 %.
En résumé, le ministère des Finances du Mali souligne que pendant la phase de la recherche : « [...] les entreprises agréées ne payent que quelques redevances liées à l’exploration privative du domaine public. Elles sont même exonérées de paiement des taxes sur le chiffre d’affaires (TVA et TPS notamment) qui pourraient grever le coût des opérations de recherche. »
Cette course aux investissements privés qu’implique la dernière citation est renforcée par la lecture de la liste des exonérations offertes par le gouvernement malien aux compagnies minières pendant les trois premiers exercices de production ou d’exploitation. En effet, ces dernières sont exonérées de :
l’impôt sur les bénéfices professionnels ;
l’impôt sur les revenus fonciers et la taxe sur les biens de main morte ;
les droits d’enregistrement et de timbre ;
la taxe sur la valeur ajoutée et la taxe sur les prestations de services ;
l’impôt sur les revenus des valeurs mobilières ;
la contribution des patentes ;
la taxe sur les contrats d’assurances.
Si le potentiel de la filière or dans l’augmentation des recettes de l’État est loué par le gouvernement malien, une étude de 1997 démontre toutefois que la contribution du secteur aurifère au PIB du pays : « [...] is not as large as other estimates have suggested ». Il est intéressant de noter qu’en 1998, la compagnie minière canadienne Iamgold se classait au troisième rang des sociétés dont les revenus avaient le plus augmenté au Canada d’après le Report on Business Magazine. Ses revenus se chiffraient à 63,6 millions $, soit une croissance de 393,1 % en cinq ans, dont 8,7 millions $ de profits.
Le gouvernement malien est confronté à un profond paradoxe puisqu’il ne parvient plus à assumer ses fonctions en matière de services, faute de revenus, alors que le discours dominant maintient que seuls les investissements étrangers sauront, suite à la croissance économique, augmenter les revenus de l’Etat. L’exception du code minier de 1999 concerne toutefois la suppression des exonérations sur les droits de douanes et le carburant. Ainsi, le peu de marge de manœuvre du gouvernement se traduit par le fait que cette décision aurait soulevé : « [...] l’inquiétude de certains élus qui le trouvait moins incitatif que l’ancien ».
Les implications socio-économiques du code minier de 1999
Un des problèmes majeurs de l’exploitation aurifère industrielle au Mali est certainement l’empiétement des nouveaux exploitants industriels sur les terrains des petits exploitants traditionnels et donc sur leurs revenus, la plupart des sites d’orpaillage étant cédée aux compagnies, puisque l’État malien ne reconnaît pas les droits d’usufruit de la terre. Soulignons ici que c’est justement dans le secteur artisanal que les opérateurs nationaux, hommes et femmes, sont traditionnellement impliqués. Ainsi, un rapport effectuant un parallèle entre l’exploitation artisanale et l’exploitation industrielle, établit comme conclusion : « The direct employment effects of the large-scale sector are limited ».
Par ailleurs, incapables d’assumer les investissements coûteux exigés par le secteur industriel, les projets nationaux restent limitées. En décembre 2001, parmi les 143 titres miniers en vigueur, 55 seulement appartenaient à des sociétés maliennes.
Une étude rédigée par Claudie Gosselin de l’Institut Nord-Sud, identifie quelques enjeux économiques et sociaux relatifs à l’exploitation de la mine de Sadiola, près de la ville de Kayes au Mali : « Les mouvements de population : Deux villages (Sadiola et Farabagouta) ont été déplacés pour l’exploitation de la mine, ce qui représenterait environ 1 100 individus. Les normes encadrant ce déplacement involontaire ont été celles de la Banque mondiale. Selon le rapport, les habitants qui ne possédaient pas de titres fonciers, n’ont eu droit à aucune compensation financière du gouvernement malien pour leur expropriation. De plus, la population du village de Sadiola aurait triplé depuis le début des activités minières dans la région. Cette augmentation massive de la population se serait accompagnée d’une prolifération des cas de sida et de toutes les MST : « (...) jusqu’à atteindre le taux le plus élevé de la région ».
Le développement régional : À ce sujet, l’étude conclut que : « La mine semble avoir eu un impact économique limité sur la région de Kayes. Le développement des infrastructures scolaires et de santé n’a touché que la région de Sadiola ». En effet, il semble que peu de marchands kayesiens ont eu l’opportunité de fournir la mine et sa cité en matériel, et le transport des matériaux est généralement effectué par des transporteurs sénégalais. De plus, le même rapport souligne que la construction de la route Kayes-Sadiola a été faite en fonction des besoins de la société minière, non de ceux des populations. Enfin, les recettes fiscales et le revenu de dividendes perçus par le gouvernement malien [...] semblent rester à Bamako.
Fond social de la compagnie : Afin d’éviter les bouleversements sociaux lors de la fermeture de la mine, prévue en 2004, la SEMOS travaille actuellement à un projet d’orpaillage qui devrait créer jusqu’à 300 emplois.
Les implications environnementales du code minier de 1999
D’un point de vue environnemental, le secteur aurifère présente des risques écologiques majeurs, notamment le déboisement et la destruction de forêts et de la faune par le biais des exploitations minières ou par la relocalisation des populations et le défrichement de nouveaux champs qui l’accompagne, la destruction et l’érosion du sol par les forages, des risques la pollution des eaux souterraines et de surface par les produits chimiques rejetés par les sociétés d’exploitation (cyanure, plomb, mercure, etc.), la pollution de l’air avec le dégagement de fumée et de poussière, la disparition massive de la faune causée par le bruit des détonations des carrières et l’affectation de la forêt par la poussière.
L’introduction du nouveau code minier malien permet, du moins en théorie, au gouvernement de mieux affronter ces risques environnementaux. En effet, l’article 80, relatif à la protection de l’environnement, précise que toute demande d’autorisation ou de permis d’exploitation doit désormais être accompagnée d’une étude d’impact environnementale et que l’acceptation de celle-ci conditionne l’adoption de l’étude de faisabilité. L’administration chargée des mines et de l’environnement est responsable de la vérification du respect des contraintes environnementale par les exploitants.
Selon la Banque mondiale, le Mali bénéficie de protections environnementales étendues et adaptées et ce, grâce au Plan d’action environnemental. S’il ne fait aucun doute que le nouveau code est plus rigoureux en matière de protection de l’environnement, reste la question épineuse de la capacité du gouvernement malien à le faire respecter et à évaluer les exigences en la matière. Interrogé quant aux mesures envisagées au Mali pour faire face aux problèmes environnementaux liés à l’exploitation minière, Modibo Coulibaly, Directeur national de la géologie et des mines, répondait : « [...] qu’une équipe pluridisciplinaire effectue régulièrement des missions de suivi des problèmes environnementaux sur les sites en exploitation. Enfin, pour les besoins d’autocontrôle, chaque mine dispose en son sein d’une équipe environnementale. Jusque là, nous n’avons pas enregistré de problèmes majeurs par rapport à l’environnement.
En fait, à l’instar de la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, il semble que le gouvernement malien n’ait pas la capacité financière et institutionnelle de faire appliquer ses propres exigences en matières environnementales. Le cas du Mali ne ferait pas exception quant à la réticence des gouvernements à légiférer de façon rigoureuse en matière environnementale, de peur de faire fuir les investisseurs étrangers.
Ce constat est certes confirmé par Soulemayne Dembélé, dans le Bulletin de liaison du Comité de Coordination des Actions des ONG au Mali : « Les problèmes environnementaux ont été pris en compte dans la négociation des contrats avec les sociétés d’exploitation, par la mise en place de projets de restauration de l’environnement, mais force est de reconnaître que l’exécution de véritables programmes de restauration et de protection de l’environnement demeure assez timide ».
Une enquête sur terrain effectuée par Claudie Gosselin en 2000 à la mine de Sadiola confirme à certains égards, les propos de Soulemayne Dembélé. Si les exploitants de cette mine à ciel ouvert qui utilise dans son cycle de production des produits chimiques très toxiques, comme le cyanure et l’acide chlorhydrique, affirment avoir mis en place un système de sécurité très perfectionné pour contrôler l’utilisation de ces produits, l’étude mentionne un Canadien travaillant dans la région qui : « [...] nous a dit avoir vu des bidons de cyanure vides à vendre au marché de Kayes », ces derniers étant utilisés pour transporter de l’eau. De plus, la même étude fait référence à un témoin ayant affirmé que : « [...] de larges sections de terrain ont été déboisées durant la phase d’exploration, et qu’elles n’ont jamais été replantées - ceci dans une région très touchée par la désertification ».
Conclusion
L’introduction du nouveau code minier malien soulève de multiples interrogations. En effet, nous avons constaté que le Mali connaît actuellement un essor exceptionnel de son secteur minier et plus particulièrement, de la filière aurifère. Alors que la plupart des autres pays producteurs d’or assistent à la fermeture de certaines de leurs mines, crise de l’or oblige, le Mali défie de manière spectaculaire la tendance générale en annonçant l’ouverture de la mine de Morela, dont les réserves aurifères font saliver tout un chacun.
Malgré la croissance exponentielle de la filière aurifère, le bilan économique, social et environnemental malien est paradoxalement des plus alarmant. Après deux décennies de réformes, le Mali figure toujours sur la liste des dix pays les plus pauvres du monde et les services offerts par le gouvernement ont été dangereusement restreints par les mesures d’ajustement structurel.
Face à ces deux réalités, le gouvernement du Mali a introduit en 1999 un nouveau code minier dont l’objectif central est d’attirer des investissements étrangers dans ce secteur. Ce nouveau code obéit sans conteste aux recommandations édictées récemment par la Banque mondiale. En effet, le gouvernement malien offre désormais une grande palette d’incitations économiques aux compagnies étrangères, appuyées par des exemptions fiscales incontournables. Mais la défaillance critique quasi totale, aux dires même des contractants canadiens effectuant des ajustements structurels au Mali, des services offerts par le gouvernement malien reste un problème en suspend. Il est dès lors pertinent de se questionner sur l’avenir de ce gouvernement qui est d’une part assoiffé de revenus, et d’autre part, enclin à épouser le dogme voulant que son rôle fondamental soit de favoriser les investissements étrangers.
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