Eléments du contexte global
Les programmes d’ajustement structurel
La crise économique mondiale des années 80 a conduit à l’adoption et à l’application de programmes d’ajustement structurel (PAS). Ainsi la Banque mondiale a lancé un programme spécial de prêts à l’ajustement, dont l’objectif était d’aider les pays en développement à mieux affronter les chocs extérieurs dus à la récession générale, tout en créant des conditions propres à rétablir leur croissance économique.
Ces PAS prévoyaient un financement à titre d’Aide publique au développement destiné à soutenir des réformes dans des domaines socio-économiques interdépendants, en vue de la meilleure utilisation possible des ressources. Les PAS visaient notamment les institutions d’Etat et les entreprises publiques en vue d’une plus grande efficacité des marchés. Ces prêts à l’ajustement ambitionnaient également de réaménager l’ordre des priorités d’investissement et réduire les dépenses dans les domaines non productifs en y appliquant la "loi du marché".
En Afrique, le PAS comme engagement des gouvernements vis-à-vis de la Banque Mondiale est venu renverser une pratique de fonctionnement des Etats dont la mission, au moment de l’accession à l’indépendance, était de satisfaire les besoins sociaux des populations et de protéger les citoyens : désormais l’Etat s’attellera à protéger le marché, la libre entreprise et visera la croissance économique.
Des mesures de déflation ont été prises en vue de réduire le poids de la masse salariale dans le secteur public, et les principes de fonctionnement du marché du travail, fondés sur les intérêts du travailleur, ont été modifiés de manière à servir les intérêts de l’entreprise : presque tous les pays ayant procédé à un ajustement structurel ont assoupli la réglementation du travail.
Impact des P.A.S sur l’éducation au Sénégal
L’ajustement structurel a eu plusieurs conséquences importantes et négatives sur le secteur de l’éducation au Sénégal : une baisse des investissements, de l’emploi, des salaires des enseignants et une détérioration des conditions requises pour un enseignement et une formation de qualité... Il s’est aussi traduit dans ce secteur par un gel des budgets de l’éducation, la privatisation, l’institution des classes à double flux et multigrades, et maintenant d’écoles à classe unique.
Financement de l’éducation
Une baisse drastique de dépenses d’éducation
En 1997, le gouvernement a fait réaliser un examen des dépenses publiques du secteur de l’éducation dont les résultats ont montré que la performance a été d’une qualité et d’une efficacité médiocres :
Baisse en valeur réelle des dépenses d’éducation en général : Entre 1992 et 1997, le montant total des dépenses d’éducation publique a augmenté en valeur nominale, passant de 110 à 143 milliards de francs CFA ; en valeur réelle, les dépenses d’éducation ont baissé d’environ 14 % entre 1992 et 1997, ce qui correspond à une baisse annuelle moyenne d’environ 3,3 %. En pourcentage du PIB, on observe également une baisse des dépenses totales, qui sont passées de 5,4 à 4 %. Exprimée en termes réels par habitant, cette contraction est plus prononcée, les dépenses de 1996 étant deux fois et demi inférieures à celles de 1992.
Diminution en valeur réelle des dépenses publiques d’éducation : Les dépenses du secteur public, qui s’établissent à 82 milliards de francs CFA en moyenne annuelle, ont augmenté de 23,2 % entre 1992 et 1997, passant de 79 à 97,6 milliards de francs CFA, soit une hausse de 4,6 % par an. Malgré cette augmentation en valeur nominale, la contribution du budget de l’Etat a diminué en valeur réelle pendant cette période. Ainsi :
- la part des dépenses publiques dans le financement total de l’éducation a reculé, passant de 74 à 68 % entre 1992 et 1997 ; s’agissant de l’enseignement public, cette part a également diminué, passant de 80 à 76,4 % ;
- la part de l’éducation dans le budget de fonctionnement de l’Etat (hors service de la dette) est tombée de 34,8 % en 1992 à 31,4 % en 1997, avant de remonter à 33 % en 1998 ; -* exprimées en valeur réelle, les ressources publiques totales affectées au secteur de l’éducation ont baissé de 12 % entre 1992 et 1996 ;
- les dépenses publiques, en pourcentage du PIB, se sont contractées, passant de 4,8 à 3,3 % entre 1992 et 1997 ;
- par habitant, la baisse a encore été plus spectaculaire.
Le recul de la contribution de l’Etat a été partiellement compensé par d’autres sources.
Répartition et évolution des dépenses d’éducation entre 1992 et 1996
La baisse des dépenses publiques d’éducation a porté davantage sur les dépenses d’investissement que sur les dépenses de fonctionnement, et ont entraîné une détérioration de la qualité du service éducatif, surtout dans un contexte où les effectifs ont augmenté.
Dépenses d’investissement : Les contraintes financières auxquelles le Sénégal est confronté font que les dépenses d’investissement dans le système éducatif évoluent de manière irrégulière. Alors qu’elles ne s’élevaient qu’à 1% des dépenses totales d’éducation en 1992, elles ont atteint 9 % en 1994 pour tomber à 1,3 % en 1996. Les dépenses d’investissement dans l’éducation sont essentiellement assurées par l’Etat (24,8 %), l’aide au développement (69 %) et dans une moindre mesure les collectivités locales et les ménages.
Dépenses de fonctionnement : Les charges de fonctionnement (personnel, matériel, entretien et transport) constituent la part la plus importante des dépenses de l’éducation. De 93 milliards en 1992, celles-ci sont passées à 109 milliards en 1996, soit une hausse de 17,2 % et une progression moyenne annuelle de 4,3 %.En 1996, l’Etat a couvert près de 4/5 (79 %) des dépenses de fonctionnement. Participent à ces charges, l’aide publique au développement (12 %) les ménages et les collectivités locales (8,2 %).)
Coûts unitaires et maîtrise de la masse salariale (enseignement primaire)
L’enseignement élémentaire a bénéficié durant la période 1992-1996 d’environ 35% en moyenne des dépenses de fonctionnement du secteur. Mais, même si elle connaît une remontée depuis 1995 (suite à la maîtrise du budget de l’enseignement supérieur), cette moyenne cache la forte baisse de 29,6% que cette part a connue en termes réels, entre 1992 et 1995. Estimée à 29,7 milliards en 1996, cette part est presque intégralement réservée au paiement des salaires qui représentent presque 99% de la totalité des dépenses de fonctionnement. La part des salaires dans le budget de fonctionnement est passée de 76 % en 1992 à 79 % en 1997 .
Avec la diminution du salaire moyen par l’introduction de plus en plus marquée des volontaires de l’éducation dans le système mais aussi avec l’instauration de classes à double flux et multigrades, le coût unitaire dans l’élémentaire est passé de 42 350 francs en 1992 à 24 475 en 1996. La décomposition de ce coût laisse apparaître que près de 98 % des dépenses par élève sont consacrées aux frais de personnel.
Recrutement des enseignants
Le gel des budgets de l’éducation couplé à la croissance démographique et aux exodes de toutes natures a engendré un sureffectif des élèves, une détérioration des cadres de travail, une pénurie de matériel didactique, une baisse du rendement et une démotivation du personnel enseignant. Le double flux a entraîné des surcharges horaires et un enseignement au rabais.
De même, l’un des objectifs des PAS qui est la maîtrise de la masse salariale, a amené l’Etat à prendre des mesures dont l’impact a été néfaste sur le secteur de l’éducation. On peut citer entre autres :
la fermeture et/ou la restructuration des écoles de formation du personnel enseignant entraînant la baisse du niveau académique pour l’accès à la formation initiale (le nombre d’écoles de formation est passé de 9 à 4 écoles et la durée de formation est passée de 4 à 1 an en 1993) ;
la dégradation croissante des conditions de travail du personnel enseignant : effectifs pléthoriques pouvant excéder 100 élèves par classe au niveau de l’enseignement élémentaire voire secondaire, insuffisance des infrastructures et des équipements, etc. ;
la prolifération d’innovations comme les classes à double flux, les classes multigrades, et maintenant les écoles à classe unique (les six niveaux pédagogiques dans la même salle de classe) augmentant ainsi la charge de travail des enseignants mais sans une motivation conséquente ;
l’insuffisance voire l’inexistence des manuels scolaires et du matériel didactique, et le plus souvent obsolète ;
le gel des salaires, primes et indemnités a occasionné une baisse drastique du pouvoir d’achat contribuant ainsi à démotiver davantage les enseignants, à détériorer leur image. Les instituteurs adjoints ont vu leur salaire réel baisser de plus de 30% entre 1990 et 1996 (rapport général du colloque conjoint UNESCO/OIT).
l’introduction de nouvelles formes de recrutement du personnel enseignant (volontaires et vacataires), sans tenir compte du respect des normes internationales du travail et du professionnalisme dans le secteur.
Réforme du mode de recrutement des enseignants : la contractualisation
Après les indépendances les Etats africains ont été confrontés à une carence de cadres dans tous les domaines. Dès lors la priorité est d’y palier en formant et en recrutant des cadres de tous genres. Certains pays sont allés jusqu’à obliger tout cadre dont ils ont assuré les frais de formation, à prendre l’engagement de servir l’Etat pendant une certaine période (souvent 20 ans). C’est ce qui explique la montée rapide des effectifs et de la masse salariale de 1960 à 1985. En effet, le nombre d’instituteurs en Afrique subsaharienne est passé de 310 000 à 1 110 000 entre 1960 et 1983 (Verhaagen, notes de cours 2000-2001).
Dans le cadre des programmes d’ajustement structurels, des mesures sont prises dans le domaine de la fonction publique dans le sens de réduire davantage les effectifs et la masse salariale et de retrouver les "équilibres rompus" : élimination des emplois fantômes, retraites forcées ou anticipées, départs volontaires, extinction de corps, gel des recrutements de personnels et des salaires, etc.
Si de telles mesures ont souvent pour effet de dégrossir les effectifs de la fonction publique, elles n’ont cependant pas permis d’atteindre au niveau souhaité l’objectif de réduction conséquente de la masse salariale. Ainsi, face à l’inefficacité de ces mesures entreprises, aux besoins croissants en ressources humaines et aux contraintes liées aux programmes d’ajustement structurel, les pays africains devaient opter, sous l’instigation des bailleurs de fonds, pour d’autres alternatives afin d’atteindre les objectifs de réduction des effectifs et de la masse salariale. C’est dans ce contexte que sont intervenues les politiques de contractualisation de l’emploi dans des secteurs comme l’éducation et la santé, etc.
Première expérience de contractualisation : le projet des volontaires de l’éducation
Le projet des volontaires de l’éducation, lancé en 1995, demeure l’innovation la plus controversée dans le système éducatif sénégalais.
Le Sénégal est l’un des premiers pays à initier en 1995 une telle réforme, avec le projet des volontaires de l’éducation, expérience qui fut généralisée à partir de 2000. Les pouvoirs publics la considèrent comme incontournable dans le contexte actuel pour la réalisation des objectifs d’une scolarisation universelle alors que les syndicats d’enseignants y voient une volonté de précarisation de la fonction enseignante et une option qui ne peut que renforcer le déficit déjà criard du Fonds national de retraite (FNR).
En rappel, au milieu des années 1990, le Sénégal était confronté à une baisse de sa couverture scolaire, notamment dans l’élémentaire. Pourtant des centaines de nouvelles salles de classe, construites par les collectivités, les ONG et les parents étaient sans maîtres, des écoles manquaient d’enseignants, et en même temps le chômage des diplômés de l’enseignement secondaire et supérieur s’aggravait. Mais le PAS, marqué par une forte compression des dépenses publiques, notamment de la masse salariale, était mis en œuvre depuis le début des années 1980 et empêchait tout recrutement important de nouveaux fonctionnaires.
C’est dans ce contexte que le Projet de Développement des Ressources Humaines (PDRH) a émergé pour appuyer entre autres activités la construction de salles de classes et la scolarisation des filles. Il fallait alors, au regard des contraintes budgétaires, procéder à un meilleur équilibre entre le fonctionnement et les investissements ; les charges de personnels classiques ne permettant plus de faire face à la demande scolaire.
Parmi les initiatives tentées pour procéder aux "équilibres nécessaires" et relever le taux brut de scolarisation (TBS), on peut citer :
- la rentabilisation des infrastructures et du personnel par la création des classes à double flux (CDF) et le renforcement des classes multigrades (CMG),
- la réduction des coûts de formation initiale des enseignants par la fermeture des écoles normales régionales (qui formaient des instituteurs en 04 ans), et la création des Ecoles de Formation des Instituteurs (qui forment en 1 an), avec le contingentement du recrutement des instituteurs (80% d’adjoints et 20% d’instituteurs ordinaires)
Malgré toutes ces mesures, le TBS a continué sa baisse, passant de 58% en 1990 à 54% en 1994. C’est dans ce cadre que le projet des Volontaires de l’Education a été initié comme une solution ultime pour résorber le déficit en personnel enseignant : il s’agissait de recruter 4800 volontaires en quatre ans.
Le projet a essentiellement permis de recruter des jeunes diplômés en leur offrant, dans le cadre d’un contrat de deux ans (renouvelable pour deux années supplémentaires), le tiers du traitement d’un enseignant débutant. Au total, environ 4 000 personnes, soit presque un tiers du nombre total des enseignants du primaire, ont été recrutées dans le cadre de ce programme.
Plusieurs stratégies sont développées dans ce cadre.
- Le développement d’une philosophie de volontariat avec de jeunes diplômés
- La décentralisation du recrutement et de la formation
- La formation initiale de quatre mois est structurée en deux phases : une phase théorique et une phase pratique.
- L’allocation d’une bourse mensuelle de cinquante mille francs (50 000 FCFA) à chaque volontaire pendant douze mois.
- La création d’une mutuelle pour le volet social.
Généralisation et pérennisation de l’expérience de contractualisation
Le Programme Décennal de l’Education et de la Formation (PDEF)
Depuis 1998, le Gouvernement a inscrit ses objectifs de développement du secteur dans un cadre décennal (PDEF) fixe qui couvre la période 2000-2010. Parmi les dispositions prises pour mieux maîtriser les coûts, plusieurs d’entre elles concernent le recrutement des enseignants et la politique salariale, on peut citer :
- La généralisation dès l’année scolaire 2000 du recrutement de "volontaires" dans le primaire et le secondaire 1er et 2ème cycles : le nombre de volontaires recrutés annuellement passe de 1200 à 2000.
- La création en 2000 d’un corps de maîtres contractuels pour accueillir les volontaires ayant effectué quatre ans de volontariat (deux ans pour compter de 2003), avec un salaire qui varie entre environ 80.000 francs CFA et 140.000F et sur la base d’un plan de carrière bien défini.
- Le recrutement comme fonctionnaires des maîtres contractuels titulaires de diplôme professionnel (CAP ou CEAP), selon un quota annuel fixé par la Fonction Publique (mais uniquement pour le remplacement des enseignants retraités, décédés ou démissionnaires).
- La réduction de la proportion de suppléants à 5 % par IDEN à travers un vaste mouvement de redéploiement des enseignants qui sont hors des classes et la suppression des primes et indemnités pédagogiques spéciales versées aux professeurs qui n’enseignent pas.
Projection des effectifs (2001-2010)
Pourcentage des volontaires par région en 2001
| Inspection d’Académie (IA) | % VE / Total enseignants | % VE et MC / Total enseignants |
|---|---|---|
| IA Dakar | 1,2 % | 3,8 % |
| IA Ziguinchor | 33,6 % | 38,3 % |
| IA Diourbel | 25,9 % | 46,2 % |
| IA St Louis | 39,6 % | 49,5 % |
| IATambacounda | 47,8 % | 61,8 % |
| IA Kaolack | 31,2 % | 40,0 % |
| IA Thiès | 26,6 % | 32,2 % |
| IA Louga | 43,2 % | 62,1 % |
| IA Fatick | 42,1 % | 49,1 % |
| IA Kolda | 41,1 % | 51,1 % |
| SENEGAL | 30 % | 39 % |
(Source : DPRE/ME/SN)
De 1208 en 1995, les enseignants volontaires sont passés à 6018 en 2001, soit une proportion de 30 % des effectifs de maîtres. Le nombre total de volontaires et de maîtres contractuels est (1768) en 2001 représente 39 % du nombre global de maîtres (DPRE, 2001).
Au rythme de la progression du recrutement des volontaires dans l’enseignement, ils seront bientôt majoritaires. Dans certaines IDEN, ils le sont déjà : en fait plus l’IDEN est éloigné de la capitale, plus les volontaires y sont nombreux.
Projections des effectifs enseignants de 2001 à 2010 (Source : DPRE/ME/SN)
| Année | VE | MC | Maîtres | Total Ens. | % VE+MC | % VE |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2001 | 6018 | 1768 | 12421 | 20207 | 39 % | 30 % |
| 2002 | 7837 | 2303 | 12173 | 22313 | 45 % | 35 % |
| 2003 | 9602 | 2821 | 11929 | 24352 | 51 % | 39 % |
| 2004 | 11314 | 3324 | 11691 | 26329 | 56 % | 43 % |
| 2005 | 12975 | 3812 | 11457 | 28243 | 59 % | 46 % |
| 2006 | 14586 | 4285 | 11228 | 30098 | 63 % | 48 % |
| 2007 | 16148 | 4744 | 11003 | 31895 | 66 % | 51 % |
| 2008 | 17664 | 5189 | 10783 | 33636 | 68 % | 53 % |
| 2009 | 19134 | 5621 | 10567 | 35322 | 70 % | 54 % |
| 2010 | 20560 | 6040 | 10356 | 36956 | 72 % | 56 % |
(Source : DPRE/ME/SN)
En 2010, les maîtres contractuels et volontaires seront 72 % des effectifs dans le corps des enseignants ; et les VE sont 56 % des effectifs
Les limites de la réforme
Ces mutations en cours ne seront pas sans poser de nouveaux problèmes, notamment du point de vue de la conformité de l’innovation par rapport à la Recommandation de 1966 OIT/UNESCO, de l’équité dans le traitement des enseignants et de l’impact sur la qualité de l’éducation et également sur la viabilité du système de retraite des fonctionnaires en général :
- Déphasage de la réforme par rapport à la Recommandation conjointe OIT/UNESCO concernant la condition du personnel de 1966
La Recommandation couvre l’ensemble des aspects de la profession enseignante dont le recrutement, la sélection et la formation, la préparation et les normes professionnelles des enseignants à différents niveaux, la sécurité d’emploi, les salaires, des vacances, la sécurité sociale et les pensions.
- Précarisation de la fonction enseignante
En optant pour la généralisation et la pérennisation de l’expérience de 1995, le Sénégal s’écarterait des dispositions du chapitre XII de la recommandation qui traite de la pénurie d’enseignants, et s’inscrit dans une optique de précarisation de la fonction enseignante. En effet, au regard de ces dispositions, " ...en principe toute mesure prise pour parer à une grave crise de recrutement doit être considérée comme une mesure exceptionnelle, qui ne déroge ou ne porte atteinte, en aucune manière, aux normes professionnelles établies ou à établir, et réduit au minimum le risque de nuire aux études des élèves".
En outre, il y est admis que "parmi les différents facteurs qui entrent en jeu dans l’évaluation de la condition des enseignants, une importance particulière devrait être donnée à la rémunération qui leur est accordée car, selon les tendances qui s’affirment aujourd’hui dans le monde, il n’est pas niable que les autres facteurs, tels que la situation reconnue aux enseignants dans la société ou le degré de considération qui s’attache à leur fonction, dépendent dans une large mesure, comme d’ailleurs pour beaucoup d’autres professions comparables, de la situation économique qui leur est faite" (article 114).
La rémunération proposée aux volontaires ne permet pas de soutenir la comparaison avec ceux d’autres professions qui exigent des qualifications analogues ou équivalentes, ni de leur assurer un niveau de vie raisonnable pour eux-mêmes et pour leur famille. On peut dire que cette réforme a induit la précarisation de la fonction enseignante.
- Iniquité dans le traitement des enseignants
Les enseignants, en référence aux dispositions de la Recommandation citée (article 116), devraient être rétribués sur la base d’échelles de traitements établies en accord avec leurs organisations professionnelles. Les enseignants qualifiés, en cours de période probatoire ou employés à titre temporaire, ne devraient en aucun cas être rétribués à un taux inférieur à celui des titulaires. La structure des traitements des enseignants devrait être établie de manière à éviter toute injustice et toute anomalie risquant d’entraîner des frictions entre différents groupes d’enseignants.
Les volontaires et maîtres contractuels, de plus en plus majoritaires dans le système, se sont déjà organisés en syndicat pour défendre leurs intérêts. Prenant de plus en plus conscience de leurs capacités à bloquer ou perturber sérieusement le fonctionnement du système, du fait de leur nombre et pourcentage sans cesse croissant, ils exercent depuis trois ans une forte pression sur l’Etat pour réclamer une plus grande équité : à travail égal, salaire égal. L’Etat a déjà fait certaines concessions en augmentant la bourse des volontaire de 10 000 FCFA et en leur accordant des indemnités pour les titulaires des classes à double flux (CDF) et classes multigrades (CMG). Aura-t-il à terme les moyens de contenir cette force de pression et de maintenir cette réforme ?
- Impact négatif sur la qualité de l’enseignement
La formation des volontaires ne revêt qu’un caractère pédagogique et ne dure plus que 6 mois (au lieu de 4 ans) ; elle ne semble pas prendre en compte les articles 21 et 142 de cette Recommandation qui stipule :
- tous les enseignants devraient acquérir leur formation générale, spécialisée et pédagogique dans une université ou dans un établissement de formation d’un niveau comparable ou bien dans une école spécialisée pour la formation des maîtres (21) ;
- dans les pays en voie de développement où l’urgence les besoins peut rendre nécessaire le recours à une formation accélérée des enseignants, il faudrait organiser en même temps une formation complète, de manière à disposer d’un corps d’enseignants ayant toute la compétence nécessaire pour orienter et diriger l’ensemble de l’enseignement (142).
La formation de 2000 volontaires en 6 mois, même si elle réduit le coût unitaire de la formation d’un maître qui avoisinait les 700 000 FCFA/an dans le dispositif traditionnel, ne risque-t-elle pas d’être plus théorique que pratique ? La qualité de l’enseignement ne risque-t-elle pas d’en souffrir encore plus, surtout si l’on prend en compte l’insuffisante motivation de cette catégorie de personnel ?
- Impact négatif sur le système de retraite des fonctionnaires
Les maîtres contractuels cotisent à l’Institut de Prévoyance Retraite du Sénégal (IPRES) qui gère tout le système de retraite. La pérennisation de la contractualisation a des incidences négatives sur le fonds national de retraite qui prend en charge les fonctionnaires retraités et qui était déjà déficitaire en 2001 d’environ 9 milliards de FCFA. Si des mesures d’accompagnement ne sont pas prises par l’Etat, il est à craindre que les fonctionnaires aient des difficultés à bénéficier d’une retraite convenable, car qui cotisera pour eux ?
- Dévoilement des objectifs et des idéaux
L’Etat, désormais, ne se positionne plus par rapport à ses ambitions, et ne façonne plus le système éducatif par rapport à sa vision ou à ses attentes (de quel type de citoyen avons-nous besoin ?), mais plutôt par rapport à ses moyens. Le caractère approprié des systèmes éducatifs ne se définit plus par rapport aux besoins et finalités mais par rapport aux exigences budgétaires des PAS, et les choix et orientations ne s’inscrivent plus dans une logique politique et/ou de développement mais de contraintes budgétaires : à défaut d’avoir les moyens de sa politique, on gère la politique de ses moyens.
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