Politiques et programmes de lutte contre la pauvreté au Mali

Définition du CSLP

Le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) est le seul cadre unique de référence pour le Mali dans le cadre de la lutte contre la pauvreté. La première génération a couvert la période 2002-2006. Son élaboration répondait à une volonté politique d’assoeur un cadre unique de référence afin de pouvoir faire face aux exigences qui découlent du caractère transversal des trois formes de pauvreté au Mali : pauvreté monétaire, pauvreté des conditions de vie, et pauvreté des potentialités.

Le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) de nouvelle génération, défini comme le Cadre stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté, décrit les politiques et programmes que le pays entend mettre en œuvre sur le plan macro-économique, structurel et social afin de promouvoir la croissance et de réduire la pauvreté, au cours de la période 2007-2011. Elle intègre également le Plan d’action de la Déclaration de Paris ainsi que l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) pour l’horizon 2015. Il expose également le plan de financement ainsi que les besoins de financement extérieurs qui en découlent pour cette période.

Le CSLP constitue aussi la base des apports d’aide des partenaires techniques et financiers ainsi que des allégements de dette consentis au titre de l’Initiative PPTE (Initiative en faveur des pays pauvres très endettés) et de l’IADM (Initiative d’Annulation de la Dette Multilatérale), deux initiatives dont le Mali est bénéficiaire.

L’évolution de la pauvreté au Mali

Les études antérieures réalisées au Mali ont révélé trois formes de pauvreté :
 la pauvreté des conditions de vie ou pauvreté de masse, qui traduit une situation de manque dans les domaines de l’alimentation, l’éducation, la santé et le logement.
 La pauvreté monétaire ou de revenu qui exprime une insuffisance de ressources engendrant une consommation insuffisante.
 La pauvreté de potentialité qui se définit par le manque de capital (accès à la terre, aux équipements, au crédit, à l’emploi). Cette forme de pauvreté est peu évaluée au Mali. Toutefois, l’Observatoire du Développement Humain Durable et de la Lutte contre la Pauvreté a fourni des indications sur cette forme de pauvreté dans son Rapport sur le Développement (édition de 2003). En plus, l’ODHD a calculé l’Indice de Pauvreté Communale basé sur la dotation de 703 communes en infrastructures de base.

Le CSLP I a été basé sur l’approche « conditions de vie » à travers l’Enquête Budget Consommation de 1998. L’estimation en 2002 de l’incidence de la pauvreté sur cette base donnait 64% de pauvres tandis que les résultats de l’Enquête Malienne d’Évaluation de la Pauvreté basée sur l’approche monétaire en 2001 donnaient 68%.

Évaluations du CSLP I :

Il ressort que :

La mise en œuvre du CSLP a permis de réduire le niveau de pauvreté de 68,3% en 2001 (base revenu) à 59,2 % en 2005 sur la base d’un seuil de pauvreté actualisé de FCFA 153.310. L’objectif d’une réduction d’un quart de la pauvreté pendant la période 2001-2006 et visant à ramener ce niveau à 47,5% en 2006 n’a donc pas été atteint. L’analyse dénote un décalage significatif entre le milieu rural (73,04%) et le milieu urbain (20,12%). En outre, la pauvreté en milieu urbain s’est atténuée puisque l’incidence de la pauvreté pour ce milieu est passée de 26,2% en 2001 à 20,12% en 2006, soit une baisse de plus de 6 points. En revanche en milieu rural, l’incidence de la pauvreté est restée stable évoluant de 73,8% en 2001 à 73,04% en 2005. Les analyses précédentes révèlent donc qu’au Mali la pauvreté est essentiellement un phénomène rural.

La profondeur de la pauvreté s’établit à 24,1% en 2005 contre 31,4 % en 2001, ce qui constitue un progrès. Ceci indique que la distance des revenus des pauvres par rapport au seuil de pauvreté diminue. Dans le même sens, on note une réduction de la sévérité de la pauvreté qui, estimée à 17,6% en 2001, s’établit à 12,6% en 2005 soit une baisse de 5 points.

L’indice Gini était de 0,401 en 2001. Les informations actuelles disponibles ne permettent pas de se prononcer sur l’évolution des inégalités depuis la mise en œuvre du CSLP.

Pour crédibiliser le processus CSLP, il convient d’affiner l’analyse et la mesure de la pauvreté pour mieux asseoir les objectifs de la seconde génération, particulièrement sur l’évolution de l’inégalité et le niveau d’accès aux services sociaux de base. Les enquêtes en cours (ELIM II notamment) contribueront à mieux faire comprendre ces aspects.

En conclusion, il faut noter que le faible niveau de réduction de la pauvreté au cours du CSLP s’explique, d’une part, par l’insuffisance du taux de croissance de l’économie malienne et, d’autre part, par la répartition inégale des fruits de la croissance, le faible accès aux services de base et la faible maîtrise de la croissance démographique.

Contraintes et difficultés ayant entravé l’exécution du CSLP, projets et programmes sectoriels

De manière générale, il s’agit de l’instabilité du système économique mondial, des conséquences de la guerre en Côte d’Ivoire, du faible accès aux services de base, et de la faible maîtrise de la croissance démographique.

De manière plus spécifique, il faut noter :
 Aléas climatiques
 Coût élevé des facteurs de production
 Baisse des cours du coton
 Flambée des prix mondiaux du pétrole
 Persistance de la crise ivoirienne
 Insuffisance des ressources (problème de mobilisation du financement extérieur)
 Lenteurs dans le transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux Collectivités 
 Faible articulation entre les programmes sectoriels (PRODEC, PRODESS, PNIR) et les programmes des Collectivités Territoriales 
 Faible coordination dans le domaine de la planification et de la gestion du développement régional et local
 Faible mobilisation des ressources financières des collectivités.
 Problème de la qualité de l’éducation 
 Persistance de l’écart entre garçons et filles
 Insuffisance et problème de répartition du personnel socio-sanitaire et des équipements sur le territoire national
 Difficultés d’accès au crédit foncier

CLSP II et secteurs sociaux

Au niveau des secteurs sociaux des avancées ont été constatées dans les domaines du développement de l’accès aux services sociaux de base.

L’éducation

L’objectif du Programme Décennal de Développement de l’Education (PRODEC) d’ici 2015 est que « Tous les enfants Maliens achèvent une éducation de base de qualité et le secteur éducatif fournit au pays les ressources humaines nécessaires à son développement ».

Pour l’atteinte de cet objectif, les défis à relever au niveau de ce secteur sont :
 l’amélioration de la qualité des enseignements,
 l’augmentation et l’amélioration de l’offre d’éducation,
 l’adéquation formation et exigence du marché de l’emploi et,
 la définition et la bonne gestion des actions prioritaires pour chaque composante du PISE II.

Les axes stratégiques pour la réalisation des choix faits dans la politique éducative sont les 4 composantes du PISE II :
 le développement d’une éducation de base de qualité ;
 l’appui à l’enseignement secondaire général, technique et professionnel, la formation professionnelle par apprentissage ;
 la mise en œuvre d’une politique pérenne de développement de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique et technologique ;
 la mise en place d’une gestion déconcentrée et décentralisée du système éducatif, ce qui facilitera la planification participative et concertée des initiatives dans le secteur.

Les mesures d’accompagnement de la politique éducative se trouvent détaillées dans le Programme Décennal de Développement de l’Éducation. Cependant la plus importante demeure la mise en œuvre effective des transferts de compétences et de ressources prévus dans le cadre de la décentralisation.

Par rapport aux aspects éducatifs, l’axe d’intervention prioritaire est le développement des différents ordres d’enseignement (éducation de base, enseignement secondaire général, technique professionnel, enseignement supérieur et de la recherche scientifique et technologique) ainsi que la mise en place d’une gestion déconcentrée et décentralisée pour une planification transparente et participative du système éducatif.

En conformité avec le processus de décentralisation, la maîtrise d’ouvrage pour la réalisation d’infrastructures scolaires sera effectivement transférée aux collectivités territoriales. L’équipement en mobilier scolaire, comme en fournitures et matériels didactiques, se fera par les comités de gestion scolaire sous la responsabilité des communes. Le PISE II soutiendra entre autres :
 la construction et l’équipement de salles de classe pour le premier et le second cycle, sous une délégation de maîtrise d’ouvrage aux collectivités territoriales,
 la réhabilitation d’environ 200 salles par an et l’aménagement d’environ 200 salles pour accueillir les enfants au besoin d’enseignement spécial (EBES),
 l’équipement de toutes les écoles publiques et communautaires en latrines et,
 l’augmentation du nombre de cantines scolaires sur initiative des Collectivités Territoriales pour améliorer l’accès à l’école notamment pour des filles.

Il sera pris en compte l’importance des facilités de transport dans l’accessibilité aux services publics de base de même que la nécessité d’un réseau de transport adéquat pour asseoir la présence de l’Etat sur tout le territoire et renforcer la cohésion nationale et la sécurité.

La santé et le développement social

Les défis du CSLP II dans le domaine de la santé restent ceux du Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social (PDDSS) et du deuxième Programme quinquennal de Développement Sanitaire et Social (PRODESS II) en cours. Parmi ceux-ci on peut citer :
 l’amélioration de l’accès géographique aux services essentiels de santé et la disponibilité des ressources humaines qualifiées,
 la disponibilité de médicaments, vaccins et consommables de qualité de façon continue et à des prix bas sur le territoire national,
 l’allègement des coûts en faveur des pauvres pour les soins en particulier la vaccination, la consultation prénatale, la planification familiale, le prix des services Prise en Charge Intégrée des Maladies de l’Enfant (PCIME),
 la réforme des établissements hospitaliers et des autres établissements de recherche et,
 le renforcement des capacités institutionnelles du Ministère de la Santé et de l’ensemble des structures de santé.

La réalisation des objectifs de ce programme permettra :
 l’augmentation de l’espérance de vie,
 la diminution du taux de mortalité maternelle et infantile et,
 l’augmentation des consultations prénatales et la réduction de la mortalité et de la morbidité liée aux maladies prioritaires.

Les stratégies qui sont arrêtées pour la mise en œuvre du PDDSS sont :
 l’accès géographique aux services de santé,
 l’amélioration de la disponibilité et la gestion des ressources humaines,
 l’amélioration de l’utilisation, la performance et la qualité des services de santé et,
 la protection des revenus des ménages et la disponibilité des médicaments essentiels ;

Les mesures d’accompagnement qui doivent aider le secteur santé à contribuer à la réalisation des attentes du CSLP II font l’objet d’une description détaillée dans le Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social.

S’agissant du domaine de la santé et du développement social, l’axe prioritaire porte sur le renforcement des capacités des structures socio-sanitaires (disponibilité des ressources humaines de qualité et les médicaments essentiels), sur la base d’une capacité de réponse systématique aux besoins énergétiques nécessaires aux dites structures (conservation des médicaments et vaccins, stérilisation des matériels de soins, fonctionnement des équipements, éclairage) et leur accessibilité géographique et financière à travers notamment la décentralisation.

Pour cela, il faut noter que dans le PRODESS II, les orientations en matière de soins de santé portent sur :
 l’extension de la couverture des soins primaires dans les zones les plus pauvres (constructions, réhabilitations, relance de Centres de Santé Communautaire (CSCOM) non fonctionnel,
 le développement de partenariats avec des prestataires du secteur privé,
 le développement des stratégies alternatives (stratégie avancée, équipes mobiles et relais communautaires, promotion des pratiques familiales) dans les zones enclavées et peu peuplées,
 les approches multisectorielles, décentralisées et participatives ciblant particulièrement les populations pauvres et marginalisées,
 le renforcement de la lutte contre les maladies infantiles et maternelles et contre le paludisme,
 la gratuité de la césarienne,
 la prise en compte de besoins non satisfaits en matière de planification familiale,
 la gratuité du traitement du paludisme pour les femmes enceintes et les enfants de moins de 5 ans.

Le Programme de Développement Social adopté par le Gouvernement en 2005 a pour objectif principal de contribuer à assurer le bien-être des populations en réduisant les principales sources de détresse et d’instabilité sociales en vue d’un développement humain durable.

Les défis dans ce secteur sont nombreux et se traduisent par les problématiques principales suivantes :

 la prise en charge efficace des personnes et catégories sociales en situation difficile. Il s’agit notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des personnes indigentes, des femmes et enfants en situation difficile des personnes victimes de fléaux sociaux (alcoolisme, prostitution, tabagisme, VIH/SIDA) et catastrophes naturelles ou sociales (inondations, sécheresse, incendies, épidémies famines, guerres et conflits sociaux divers, rapatriements forcés) ;
 le renforcement des capacités des communautés pour un meilleur accès aux services sociaux de base et pour l’amélioration des revenus des populations les plus pauvres ;
 L’extension progressive de la protection sociale à l’ensemble de la population par des mécanismes efficaces.

La réalisation des objectifs du CSLP II dans ce secteur devrait se traduire par :
 une solidarité accrue en faveur des couches les plus démunies et défavorisées,
 une meilleure couverture de l’ensemble de la population en matière de protection sociale,
 un meilleur accès des plus démunis aux services sociaux de base et aux micros finances,
 la mobilisation sociale, et
 la promotion de la santé communautaire.

Les défis à relever

Pour le CSLP II, au regard de l’évaluation de la mise en oeuvre de la première génération, les défis sont multiples et énormes. Il s’agit de d’assurer pour le peuple Malien :
 la sécurité alimentaire durable
 l’augmentation de taux de scolarisation des filles
 Le plus grand nombre d’emplois des jeunes
 la réduction du taux de personnes infestées ou affectées par le VIH/SIDA
 l’accès démocratique aux services financiers

Il s’agit de travailler à atteindre les OMD. L’une des insuffisances au Mali est l’absence ou la faiblesse des statistiques.

Croissance et réduction de la pauvreté

Principes de base du Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (CSCRP) :

 Consolidation des acquis du CSLP 2002-2006 ;
 Accélération de la croissance à travers la levée des contraintes majeures et la mise en œuvre de nouvelles sources de croissance reposant sur une meilleure exploitation des atouts et potentialités du pays 
 Intégration des OMD.

Objectif global

Promouvoir une croissance redistributive et une réduction de la pauvreté, par :
 la relance des secteurs productifs
 la consolidation du processus de réformes du secteur public

Objectifs Spécifiques

 Accélérer la croissance (environ 7 % par an avec un taux de pression fiscale de 17 % dès 2008)
 Réduire le taux de pauvreté de 56 % en 2007 à 51 % en 2011
 Améliorer le bien-être des populations

Orientations stratégiques

Pour atteindre ces objectifs le CSLP II propose trois orientations stratégiques, qui ont vocation à se renforcer mutuellement pour atteindre l’objectif central de croissance forte, durable et réductrice de pauvreté :
 Le développement des infrastructures et du secteur productif.
 La poursuite et la consolidation des réformes structurelles.
 Le renforcement du secteur social.

Cette orientation stratégique met l’accent sur une meilleure prestation des principaux services sociaux de base, particulièrement l’éducation et la santé qui sont des domaines d’intervention prioritaires du CSCRP.

Axes d’intervention prioritaires

 La sécurité alimentaire et le développement rural
 Le développement des petites et moyennes entreprises
 La préservation et la gestion durable des ressources naturelles
 La consolidation de la réforme des administrations publiques
 La poursuite de la réforme de l’environnement des affaires
 Le développement du secteur financier
 Le développement des infrastructures
 La promotion de la gouvernance démocratique et des libertés publiques
 Le renforcement des capacités de la société civile
 Le renforcement des initiatives d’intégration régionale et sous régionale
 La création et la promotion d’emplois durables
 Le développement de l’accès aux services sociaux de base
 La lutte contre le VIH SIDA
 L’Intégration au Système Commercial Multilatéral

Particularités du CSCRP par rapport au CSLP I

Au regard de l’évaluation du CSLP I et des faiblesses constatées, le CSCRP a identifié des particularités contribuant de façon efficiente à sa mise en oeuvre. Il s’agit de :

 Existence d’une matrice d’actions prioritaires ;
 Renforcement de la cohérence entre CSLP et Budget d’Etat ;
 Existence d’une stratégie de croissance accélérée explicite ;
 Prise en compte explicite de certaines problématiques majeures : sécurité alimentaire, emploi durable, microfinance, lutte contre le VIH/SIDA, intégration régionale, etc ;
 Prise en compte explicite de certaines dimensions transversales : genre, aménagement du territoire, politique de population, paix et sécurité ;
 Cohérence OMD-CSLP ;
 Ciblage des indicateurs ;
 Suivi de la Déclaration de Paris ;
 Problématique de la Statistique ;
 Approfondissement du processus participatif (Assemblée Nationale, HCC, CESC, etc) ;
 Conception d’un Cadre logique du CSLP et d’un Plan de Communication.

Stratégie de croissance accélérée

La mise en œuvre des reformes initialement prévues par la première génération du CSLP (2002-2006) a permis la réalisation d’importants projets qui ont contribué à améliorer sensiblement les conditions de vie des populations et reculer la pauvreté au Mali. Cependant, nombre d’objectifs n’ont pas été atteints, notamment celui de réaliser une croissance régulière d’un taux moyen annuel de 6,7% sur la période, afin de réduire considérablement la pauvreté. En effet, entre 2002 et 2006, le taux de croissance annuel moyen a été de 5,2%, soit en déca de l’objectif fixé. Si ce niveau paraît relativement élevé en moyenne, des disparités importantes ont été observées d’une année à l’autre. Ainsi, le taux de croissance réel du PIB a enregistré une évolution en dents de scie.

Évolution du PIB et du taux de croissance

Il apparaît que la croissance annuelle nécessaire pour générer suffisamment de richesse n’a pas été atteinte. Aussi, devient-il nécessaire de mener les réflexions sur les sources d’une croissance soutenue et durable, susceptible d’améliorer la situation socio-économique du pays et d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). A ce titre, le plus grand défi est de diversifier ses sources de croissance afin d’élargir sa capacité d’offre. Ainsi le pays pourra s’adapter plus aisément aux changements climatiques et à la volatilité des cours internationaux des produits de base.

La stratégie globale d’action et les politiques économiques (macroéconomiques, sectorielles, par filières ou par produit) qui la sous-tendent et qui permettront d’accélérer significativement la croissance économique se baseront sur l’idée que le secteur privé est le principal moteur de la croissance.

Cette stratégie se basera sur :
 l’identification des filières et secteurs porteurs ;
 l’analyse des entraves à lever dans cette optique ;
 la proposition d’actions concrètes (plans d’actions) pour l’accélération de la croissance économique au Mali.

Les questions transversales

Certaines questions de développement son transversables et leur mise en oeuvre nécessite une large concertation à tous les niveaux.

 Le genre
 L’aménagement du territoire
 Les questions de population
 Les questions de paix et de sécurité

Les mécanismes de coordination et de suivi évaluation

 Le dispositif institutionnel pour le suivi évaluation
 Le renforcement du Système Statistique National (SSN)
 Les mécanismes de coordination et de suivi évaluation

Il est ressorti des analyses, la faible opérationnalisation du dispositif institutionnel de suivi évaluation, la faible capacité de la Cellule CSLP, la faible capacité institutionnelle au niveau des méthodes, outils, instruments et indicateurs utilisés. Ainsi, le système d’information demeure inapte à mesurer précisément les indicateurs de performance. La fiabilité et la cohérence de l’information et les statistiques obtenues de diverses sources demeurent un problème sérieux. Il a été aussi relevé la faiblesse de la qualité des statistiques de base.

Il s’est avéré opportun au niveau du dispositif institutionnel de clarifier et de simplifier ce dispositif. Au niveau des méthodes, outils, instruments et indicateurs utilisés, l’évaluation du CSLP invite à procéder à une harmonisation avec le Programme Triennal et le Budget Spécial d’Investissement ainsi que les budgets programmes. Elle invite également à réviser le nombre et la nature des indicateurs retenus par composantes ou domaines thématiques pour une meilleure lisibilité et une plus grande pertinence.

Le dispositif institutionnel pour le suivi évaluation

Les mécanismes institutionnels du CSLP comprennent :
 un Comité d’Orientation,
 une Commission Mixte Mali Partenaires au développement,
 un Comité National de Pilotage,
 un Secrétariat Technique. La conduite et la coordination du processus CSLP sont assurées par le Ministère chargé de l’Économie.

Le renforcement du Système Statistique National (SSN)

Le Système Statistique National (SSN) comprenant notamment la Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique et ses démembrements régionaux ainsi que les Cellules de Planification et de Statistique (CPS) des départements sectoriels n’est actuellement pas apte à répondre aux besoins d’informations pour le suivi évaluation des programmes et projets de réduction de la pauvreté. C’est pour remédier à cette situation que le SSN s’est doté d’un Schéma Directeur Statistique 2006-2010 (SDS) assorti d’un plan d’actions.

Les indicateurs de suivi évaluation

Pour le CSLP II un nombre restreint d’indicateurs qui serviront de Tableau de Bord ont été retenus. Ces indicateurs permettent de suivre d’une façon globale les progrès accomplis. Au niveau sectoriel, il sera effectué le suivi d’une gamme plus détaillée d’indicateurs.