Introduction
Que l’on considère les espaces locaux [3], nationaux [4], supranationaux [5] ou internationaux [6] ; la demande de participation des populations à la décision politique devient une constante de plus en plus perceptible dans les milieux associatifs notamment. La perte de légitimité des décisions politiques [7], les taux d’abstention importants au Sud comme au Nord lors des élections (même si les raisons de cette abstention diffèrent), la désaffection croissante des citoyens envers leurs relais traditionnels (partis politiques et syndicats) consacrant la crise du militantisme, les " élections spectacles " sans réels débats politiques (au sens propre du terme), la confiscation du pouvoir par " une noblesse d’Etat " (Bourdieu) et une technostructure occulte (Coiffet) sans transparence, ni fondement démocratique [8], sont des symptômes et des effets de cette crise aux facettes multiples largement étudiée.
Face à ces constats pour le moins alarmants, alors que cette forme de démocratie est pour l’instant en train de se répandre à travers le monde au moyen de la " conditionnalité ", de la guerre ou des révoltes [9], nombre d’analystes soulignent et voient une éclaircie dans des expériences nouvelles de " démocratie participative ", de " démocratie active ", de " démocratie directe ", de " démocratie délibérative ". Quelques soient les noms qu’on leur donne, les objectifs généraux de ces expériences depuis les années septante ont toutes été " d’assurer une forme de participation des citoyens ordinaires à la discussion d’enjeux collectifs " [10]. En quelque sorte, il s’agit de renouveler la démocratie, de transgresser les limites de la démocratie représentative.
Mais, si les mouvements sociaux ont réussis depuis quelques années à introduire dans le vocable des hautes instances dirigeantes des termes tels que " société civile " et " participation ", Polet nous affirme que " l’introduction de [ces] notions (...) dans le discours sur les nouvelles stratégies de développement n’a nullement pour objectif de démocratiser l’action publique : elle participe d’une reconfiguration instrumentale et dépolitisée des rapports entre États et sociétés, qui vise à rendre l’intégration au marché mondial "gouvernable" et "durable". " [11] Cependant, tout en reconnaissant les limites de ces expériences ainsi que les buts inavouables de certains, nous considérons que l’utilisation de ces méthodes a pour grand avantage de susciter et de réveiller les débats publics et donc certaines consciences citoyennes. Le défi consiste aujourd’hui à tirer profit de l’engouement pour insuffler un nouveau souffle démocratique. Il s’agit de porter la réflexion sur ces méthodes afin d’en améliorer les processus et d’éviter que les classes dominantes ne se les approprient dans le but décrié par Polet, celui de tirer une nouvelle légitimation de ces systèmes dans leur unique intérêt qui ne traduit pas (ou plus ?) l’intérêt général idéal de Rousseau.
Toute forme pratique d’idéologie politique apparaît comme une réalisation contextuelle (espace, temps, culture,...) avec une évolution historique précise réagissant à des contraintes internes et externes. La démocratie ne dérogeant pas à la règle, elle est une construction historique en réinvention permanente. Certains cherchent activement des chemins qui permettraient à la démocratie réelle (telle que pratiquée) de tendre vers son idéal théorique. Le système actuel pourrait donc certainement évoluer afin de résoudre les tensions actuelles engendrées par le contexte socio-historique. L’une des possibilités sur laquelle travaillent théoriciens et associations militantes est celle de compléter les processus représentatifs par des processus amenant une participation citoyenne accrue.
Réinventer la démocratie
" Un peuple est d’autant plus démocratique que la délibération, que la réflexion, que l’esprit critique jouent un rôle plus considérable dans la marche des affaires publiques. " (Emile Durkheim) [12]
" L’ordre social n’aura vraiment atteint le degré de perfection auquel on doit tendre sans cesse qu’à l’époque où aucun article de lois ne sera obligatoire qu’après avoir été soumis immédiatement à l’examen de tout individu membre de l’État. " (Marquis de Condorcet) [13]
C’est certainement à partir de ces deux idées que partent toutes les expériences qui depuis les années septante fleurissent au coeur des démocraties. Le sociologue Peter Dienel est un pionnier de ce genre de procédures, il les appela " planungzelle " (conseil citoyen). Depuis 1970 et jusqu’à aujourd’hui il continue à travailler sur le sujet. [14] Son travail, ainsi que les expériences libertaires et communautaires qui commencèrent dans les années soixante, a influencé une partie des recherches sur le sujet. Une autre partie est issue plus directement des réflexions anglo-saxonnes sur les méthodes de participation citoyenne au débat public.
Mais les processus sont nombreux et variables. Cela est très certainement dû, d’une part,au fait que ces procédures manquent encore de théorisation et de structures permanentes, et, d’autre part, aux différents contextes dans lesquelles ces expériences naissent et se vivent. On constate dès lors que la démocratie s’invente plus par les praticiens confrontés aux problèmes pratiques de l’organisation des différentes expériences. Il existe aujourd’hui, dans la plupart des cas, " un décalage entre l’importance des enjeux soulevés par la question de la participation, le consensus dont fait [apparemment] l’objet cette idée aujourd’hui et la pauvreté des concepts, des cadres théoriques et des moyens dont les acteurs disposent pour penser cette réalité nouvelle. " [15] Les acteurs de terrain sont donc confrontés à deux problèmes majeurs : d’un côté ils n’ont pas réellement de cadre ou de modèles précis, et de l’autre ils doivent se confronter à des contraintes contextuelles importantes.
Malgré la pauvreté apparente des concepts et des outils théoriques et pratiques [16] permettant de cerner les processus de démocratie participative, il existe tout de même un large éventail d’expériences réalisées. Il y a également un certain nombre de penseurs et d’associations qui se sont penchées sur le problème et qui ont établis un certain nombre de principes théoriques. Deux démarches paraissent avoir cours aujourd’hui :
d’un côté des démarches consistant en l’amélioration des processus de la démocratie représentative, tentant d’impliquer de plus en plus les organisations de la société civile, visant à une plus grande décentralisation ;
de l’autre des démarches originales qui tentent d’inventer de nouvelles méthodes de participation et dont la base se trouve largement dans les travaux de Peter Dienel évoqué supra.
Améliorer la démocratie représentative
Au Nord
Si aujourd’hui nous observons en Occident, une large désaffection militante envers les institutions traditionnelles comme les partis ou les syndicats, le renouvellement militant intervient dans le cadre d’associations, de groupes d’intérêts, de lobbies multiples, d’organes communautaires,... Ce nouvel ordonnancement du militantisme citoyen commence à trouver de nouvelles portes pour participer aux processus de prise de décision. Au niveau de la Commission européenne, un certain nombre de comités préparant les projets de lois intègrent dans leurs rangs des représentants de ces associations (qui doivent auparavant être accréditées et agréées par la Commission, ce qui limite la portée de cette manoeuvre). Le lobbying est intégré selon certains de manière positive [17] mais, selon d’autres, cette logique permet de contrôler qui parle, comment et où il parle, le tout dans un contexte qui ne laisse de la place qu’aux associations ayant des moyens matériels et d’expertise importants.
En France, le débat public a habituellement été tenu dans les " commissions ", " comités consultatifs ", " états généraux ", et autres. Ces groupes permettant une " administration déléguée " regroupaient d’abord des parlementaires, puis vinrent s’ajouter des associations d’usagers, des comités de riverains, des groupes d’intérêts. La Suisse et son système confédéral connaît quant à elle une très large utilisation du référendum. Le référendum comme système peut initier de véritables débats publics contradictoires parfois fructueux [18] parfois stériles. [19]
Aujourd’hui on voit, en France notamment, renaître les comités de quartier [20], des processus s’initier afin de permettre la participation citoyenne. Des associations comme l’ADELS [21] (Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale) militent activement pour une participation accrue des citoyens dans les processus d’élaboration législative. [22] Un mouvement français veut introduire ces idées dans une " Constitution de la 6ème République ". [23] Ce mouvement est principalement basé sur une décentralisation politique importante avec une organisation communale de base où la démocratie participative locale est possible. Le renforcement des ancrages des comités de citoyens et d’habitants pour une démocratie locale ainsi que l’utilisation des enveloppes budgétaires déléguées à ces comités. Il est notamment intéressant de voir le foisonnement de chartes pour une démocratie locale. [24]
Au Sud
Au Sud, la démocratisation récente qui a fait suite aux régimes autoritaires coloniaux puis postcoloniaux parfois, connaît des difficultés dues notamment au fait que le modèle politique est importé et repose sur un certain nombre de paramètres étrangers à certaines populations. Les régimes autoritaires ont fortement centralisé le pouvoir au point de vider les centres traditionnels de pouvoir de leur substance. Suite au désengagement de l’état, selon la formule imposée par les frères du consensus de Washington, remplaçant lacunairement le public par le privé, il existe un vide à combler et une ré-appropriation par les populations de leur souveraineté à réaliser.
La démocratie importée africaine connaît de larges difficultés de consolidation. Pourtant il existait antérieurement à la colonisation des systèmes largement basés sur une autogestion populaire, et ce, même si l’Afrique a aussi connu ses tyrans. Les exemples les plus connus découlent de l’image de l’arbre à palabres où le village tenait conseil. La décentralisation en marche aujourd’hui dans de nombreux pays pourrait s’en inspirer afin de retrouver un système qui convienne à la culture africaine tout en s’adaptant au contexte actuel. [25]
Si la décentralisation en cours veut rapprocher le pouvoir des populations, d’autres procédures sont également mises en place. Le Mali connaît notamment les processus de concertation populaire dont la structure tente de faire naître les projets politiques des bases populaires. Lors des concertations paysannes [26], la représentativité de la population était assurée par les organisations paysannes locales chapeautées par la coordination nationale des organisations paysannes (CNOP). Le but étant de créer un réel débat autour de la question du développement agricole à partir de la parole des citoyens acteurs du secteur. [27] L’organisation est basée territorialement, partant de concertations locales, puis régionales et enfin une synthèse nationale. Ces trois niveaux territoriaux sont complétés par des concertations thématiques. Le tout faisant l’objet d’une large publicité de par l’outil internet mais également par les radios locales et journaux.
Au Bénin, la " Conférence Nationale des forces vives " tenue en février 1990 a donné un immense espoir au peuple. [28] Si elle n’est pas représentative d’une forme nouvelle de la démocratie, elle est caractéristique de par son organisation de la volonté d’arriver ensemble à un consensus. D’ailleurs, suite à cette Conférence nationale, de nombreux pays africains lors de la chute des dictateurs ont repris à leur manière et dans leur contexte propre l’idée de cette conférence nationale afin de relancer une dynamique unificatrice autour d’un projet commun mû par une large légitimité populaire.
En Amérique Latine également les peuples sont en mouvement et prennent de plus en plus de place dans les processus politiques. Réveil de peuples meurtris par tant de violences portées à leurs égards par des tyrans sous l’oeil bienveillant de la maison blanche. On parle et écrit beaucoup aujourd’hui sur le fameux " budget participatif " [29] dans une ville qui sera le berceau des forums sociaux mondiaux (autre forme de participation populaire à la réflexion sans être institutionnalisée). A Porto Alegre, la ville est divisée en secteurs. Ces secteurs organisent des réunions publiques où les citoyens sont invités à présenter leurs besoins et priorités. Ensuite viennent des réunions thématiques rassemblant acteurs sociaux divers (syndicats, associations communautaires, mouvements étudiants, entrepreneurs,...). Enfin, troisième acteur, la municipalité qui participe à toutes les réunions et qui informe les citoyens au niveau légal, financier, technique et qui émet des propositions. Toutes les structures envoient ensuite les résultats de leurs réunions au Cabinet de Planification qui, sur base des propositions, établit le budget qui sera présenté et voté, après détours par différentes commissions, au Conseil municipal. Des réunions sont organisées dans tous les secteurs sur base régulière afin de faire le suivi, d’observer l’avancement, et d’évaluer les résultats.
Un sujet particulièrement fait l’objet de beaucoup de développements en matière de démocratisation participative au niveau international, celui de l’environnement. En effet, la dégradation de l’environnement au niveau mondial et le fait que les influences des problèmes environnementaux se font sentir de manière globale, ont convaincu que ce problème était celui de tous. La Convention d’Aarhus de 1998, " Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement " [30], établit clairement la nécessité d’une participation des populations aux réflections sur ce qui nous menace nous et les générations futures. Cette Convention place également au centre du débat la nécessité d’une transparence accrue. Ceci démontre en outre que la démocratie participative ne se pense pas uniquement au niveau local mais bien également au niveau mondial et global.
Ces évolutions, signes d’une volonté réelle de faire participer le peuple (pour quelque raison que ce soit), démontrent que la démocratie n’est pas encore une forme figée mais reste en mouvement et en perpétuelle recréation et réinvention.
2. Adjoindre de nouveaux modes participatifs à la représentation [31]
Depuis les années septante (70) de nouvelles méthodes de participation sont apparues. Peter Dienel apparaît comme un des pères fondateurs de ces techniques. Elles ont toutes un socle commun qui consiste à rassembler pour une période de temps déterminée des citoyens " ordinaires ", , tirés au sort et/ou volontaires, afin qu’ils élaborent ensemble une réflexion collective, pertinente et motivée, sur un sujet soumis à leur délibération. Ce sujet peut être un projet spécifique, d’ampleur locale ou nationale, ou une controverse nationale. Le but de ces comités est d’établir un jugement réfléchi sur le sujet afin d’enrichir la réflexion de l’autorité institutionnelle en charge.
Les "planungzelle" [32]
Pieter Dienel a émis la théorie des " planungzelle " (conseils de citoyens). Les principes établis vont varier quelque peu selon leurs applications pratiques. Le premier pays a utiliser la méthode fut l’Allemagne en 1978 où Peter Dienel expérimenta ses idées. On appelle aussi cette méthode le " panel de citoyen " ou " citizen panel " [33].
En voici les principes de fonctionnement tirés des expériences menées par le Professeur Dienel :
Travail par petits groupes et élaboration d’un processus de décision de groupe sensé s’orienter vers l’opinion " la plus rationnelle ". Le travail s’effectue à l’aide de tâches à accomplir et à travers des méthodes d’apprentissage et d’appropriation de la matière soumise à concertation et s’étale sur une période de temps définie bien à l’avance (à peu près 4 jours).
Un groupe de plus ou moins 25 personnes divisé en sous-groupes de 5 personnes. Les sous-groupes sont préparés selon un calendrier aléatoire et varient donc au fur et à mesure pour éviter les influences dominantes.
Les participants sont libérés de leurs tâches quotidiennes et sont rémunérés afin de s’assurer une présence continue et un investissement réel.
Une méthode de sélection aléatoire des participants à partir d’une population de base définie.
Les participants sont des " non professionnels ". Ils reçoivent une information factuelle détaillée (publications, réflexions, audiences d’acteurs, audiences d’experts, visites de terrain...).
Les résultats doivent être transparents et motivés. Les sous-groupes prennent leurs décisions de manière autonome.
Application simultanée de plusieurs panels.
Un conseil de pilotage compétent et neutre à tous niveaux.
Le panel travaille en trois phases :
Phase de préparation : programmation et préparation de l’évènement ; préparation du matériel adéquat ; invitation et initiation des participants
Phase d’exécution : L’évènement proprement dit se déroule sur 4 jours dont la majeure partie est passée en sous-groupes favorisant l’expression de chacun selon les principes vus supra.
Phase post-exécutoire : remise du rapport final, " Expertise citoyenne ", et organisation du suivi pour les participants.
Les Noyaux d’Intervention Participative (NIP) procèdent en gros de la même méthodologie [34].
Les "conférences de consensus" [35]
Au Danemark [36], le Board of Technology va s’inspirer de cette pratique et d’une pratique médicale et lancer des " Conférences de Consensus ". Celles-ci vont devenir un modèle pour la suite de l’évolution de la pratique [37]. L’autre modèle est les " conférences de consensus " effectués par le corps médical. Ils ont établis une méthodologie [38] et l’appliquent régulièrement dans la recherche des meilleures manières de soigner un malade ou dans un contexte plus général comme par exemple sur l’utilisation des médicaments.
Les conférences de consensus traitent de thématiques caractérisés par une incertitude scientifique centrale. Ces thèmes, considérés d’intérêt public, sont controversés aussi bien au niveau scientifique qu’au niveau de la société. Ces thèmes sont définis de manière large (exemple : " l’usage des OGM’s dans l’alimentation ") de manière à permettre aux citoyens composant le panel de choisir eux-mêmes leur(s) angle(s) d’approche et leurs priorités sur base d’une documentation fournie par les organisateurs. Pour éviter toute influence préalable, cette documentation se doit d’être la plus neutre possible tout en soulevant les sujets de controverse. Le modérateur des débats doit également être le plus neutre possible.
Une fois les questions établies par les participants, elles seront traitées successivement suite à l’audition et au questionnement d’experts. Ces experts sont choisis par les organisateurs (un comité de pilotage neutre, reprenant les différentes sensibilités ainsi que les différentes visions de la problématique, semble pertinent à ce niveau). Afin d’élargir les bases de connaissance des participants, l’expertise peut être comprise dans un sens très large comprenant outre les experts scientifiques, des représentants des groupes d’intérêt, des responsables administratifs et des personnalités diverses. Cette acceptation plus large permet aux participants une vue d’ensemble de la problématique au niveau scientifique mais également du point de vue social.
Les participants à la conférence de consensus établissent à la suite de l’ensemble des débats un rapport final destiné aux responsables politiques afin d’enrichir par leurs réflexions celles des responsables. Ce rapport contient les points positifs et négatifs de la question soulevée. L’évaluation réalisée par les citoyens est souvent sensiblement différente de celle des experts et permet aux décideurs de mieux prendre en compte l’approche éthique et culturelle de la problématique. Le rapport peut également contenir des recommandations. Le panel ne doit pas être considéré comme décideur en dernière instance et le rapport doit également comprendre les remarques et avis des experts afin de le compléter.
La représentativité du panel n’est pas toujours faite sur base de quotas de population (au Danemark, ce panel est recruté sur appel à candidatures fait par voie de presse, le comité d’organisation " choisit " les participants dans les dossiers envoyés par les candidats). Elle est fondée sur la crédibilité et la confiance. Il faut éviter que le panel apparaisse comme coopté par des intérêts particuliers ou des pouvoirs spécifiques. Les profils doivent être sélectionnés sur base de la diversité, de la neutralité et du désintéressement.
La couverture médiatique joue un rôle considérable dans la réussite du processus. Outre la remise du rapport final, la publicité des débats permet aux dirigeants et aux publics de se faire une idée des enjeux et opinions exprimées ainsi que d’élargir les débats au sein du public.
Pour assurer la crédibilité des débats et la légitimité des résultats, l’organisation doit trouver un juste milieu entre trop de proximité avec les autorités (ce qui aurait tendance à discréditer l’indépendance des débats) et trop d’extériorité par rapport aux autorités (ce qui saperait la légitimité et son impact politique)
Exemples : Conférences de consensus au Danemark, Conférence de citoyens sur l’usage des OGM dans l’alimentation en France [39] ; panel citoyen de Stalingrad [40] ; panels de citoyens en Belgique [41]...
Le " citizen jury " [42]
Créée aux Etats-Unis durant les années septante (70) et développée en Allemagne durant les années quatre-vingts (80), cette méthode est basée sur les jurys judiciaires. Ce système réunit entre 18 et 24 participants rémunérés, choisis sur base aléatoire selon une méthodologie permettant une représentation démographique et sociale, durant quatre à cinq jours afin d’examiner une problématique ayant une importance avérée au niveau politique. Ils écoutent et interrogent un panel d’experts et doivent délibérer ensemble sur une problématique soumise. A la fin de la procédure, le jury citoyen présente ses résultats au public et aux décideurs politiques. Les résultats peuvent avoir une influence plus prépondérante en maximisant les contacts avec le public de par des contacts avec les médias ou par un site internet.
Exemples : Citizen juries sur les OGM à travers le monde mis en place notamment par Greepeace et Unilever. [43] ; le programme " Prajateerpu " [44] (signifiant " verdict du peuple ") initié en Inde sur l’avenir des projets agricoles dans l’Andhra Pradesh entre 2000 et 2002 ; les 31 " citizens juries " tenus aux États-Unis depuis 1974 [45] ainsi que les projets actuels notamment recensés par le Jefferson Center [46], l’initiateur de la méthode aux États-Unis (qui a d’ailleurs fait déposer et breveter le nom afin de pouvoir en contrôler les standards).
Le " sondage délibératif " [47]
Un autre projet américain est celui de James Fishkin, politologue, qui a lancé le concept de " sondage délibératif ". Cette technique mêle, d’un côté, la démocratie délibérative et le travail en petits groupes et, de l’autre, les techniques de sondage d’opinion (démocratie agrégative). Il existe un certain nombre de techniques de sondage [48] ayant des résultats de plus en plus précis et ayant fait l’objet de considérables recherches notamment en sciences sociales. Cependant, ces techniques ne restent qu’une photographie, à un instant précis, de l’opinion publique et ce avec un certain biais (incertitude statistique)... L’articulation de ces méthodes avec un travail d’information, de réflexion et de délibération permet de faire des photographies d’un échantillon informé représentatif de la population et de relever l’influence de l’information sur les opinions des citoyens. La nécessité de consensus n’apparaît pas dans ces cas puisque le sondage permet à certains de rester opposés aux solutions majoritaires.
Un panel de 400 personnes est tout d’abord interrogé sur le sujet. Ensuite, une partie de ces personnes est conviée à un week-end. On leur donne une quantité d’information sur le sujet et des réflexions. Ces informations sont également rendues publiques. Lors du week-end, différents experts et des leaders politiques viennent apporter leurs points de vue à travers des discussions organisées en petits groupes. Des parties du week-end sont également passées sur télévision soit en direct soit sur des vidéos compilées. Après ces délibérations, on re-sonde l’opinion du même panel. La différence entre les deux résultats montre, selon Fishkin, la tendance vers laquelle le public se lancera si on leur donnait l’opportunité de s’informer correctement et largement sur les sujets en question. Cela soulève tout de même le débat autour de l’influence de la communication sur les opinions publiques et donc le rôle primordial des médias, de leur indépendance, de leur éthique et du caractère neutre et factuel des informations.
Le "PubliForum" [49]
Méthode inspirée par les conférences de consensus initiées au Danemark dans les années 80, le premier publiforum a vu le jour en Suisse sur le sujet de " Électricité et société " en 1998. En 1999, un publiforum sur " Génie génétique et alimentation " a eu lieu. La méthode est aujourd’hui utilisée de plus en plus régulièrement avec des résultats intéressants.
La méthode est largement inspirée des conférences de consensus danoises. Il se base sur un panel d’une trentaine de personnes choisies sur des critères socio-démographiques à partir de réponses à un mailing de 10000 envois aléatoires (méthode suisse, d’autres utilisations peuvent faire varier ce système). Ce panel est choisi par un groupe d’accompagnement composé de divers représentants des milieux concernés. Un document d’information est distribué aux membres du panel sous forme d’une fact-sheet et une liste de personnes de référence est constituée. Lors d’un premier week-end préparatoire, les participants font connaissance, se familiarisent avec la méthode de travail, s’informent sur les thèmes de recherche et définissent les aspects qu’ils souhaitent approfondir pendant le publiforum. Le second week-end préparatoire est consacré à la définition des questions qui seront posées et au choix des personnes de référence qui viendront y répondre. Enfin, le publiforum, se décompose en une première partie publique, consacrée aux questions des participants et aux réponses des experts et une seconde partie à huis-clos afin de délibérer et de rédiger un rapport final qui sera présenté au public lors d’une conférence de presse. Les trois week-ends sont séparés par un mois et demi afin de permettre aux participants d’approfondir leurs réflexions.
Exemples : Publiforum sur le projet de loi fédérale sur la recherche impliquant des êtres humains [50] ; Publiforum sur la médecine de transplantation [51].
L’ "e-démocratie" [52]
Enfin, apparaît aujourd’hui, un certain nombre d’expériences sur base de l’outil internet. Si ces expériences sont intéressantes et ouvrent de nouvelles voies pour la démocratie, l’outil requis nous paraît aujourd’hui encore loin d’être accessible pour tous, et pose donc le problème d’inclusion des classes les plus fragiles. Il n’empêche que certaines organisations tentent de développer ce concept [53]. L’e-démocratie fait sont chemin et permet au moins une transparence sans égal au niveau de l’information et un contact permanent. Les méthodes utilisées découlent d’une part du système de forum permettant une libre expression des participants. Les interventions peuvent être modérées ou non. D’autre part, les liste mails sont également utilisées pour conduire les débats.
Il est également à noter que la toile permet à toutes les méthodes citées plus haut un autre média de communication permettant la diffusion d’information rapide et la publicité des débats. Avant d’être la base de nouvelles méthodes et processus démocratiques, la toile est avant tout un outil permettant l’amélioration des autres méthodes notamment au niveau de la transparence et de la publicité. Nous voulions préciser qu’en ce qui concerne les méthodes originales et novatrices en matière de démocratie participative tendant à s’adjoindre aux processus représentatifs traditionnels, les expériences et méthodologies présentées sont presqu’exclusivement initiées par les pays dits " occidentaux ". Il n’est pas dans notre intention de nier l’existence d’un foisonnement d’initiatives relevant peut-être de caractéristiques similaires dans les pays du Sud. Si elles n’apparaissent pas explicitement c’est, et nous vous prions de nous en excuser, simplement dû au fait que l’auteur manque à ce niveau de connaissances et d’informations. Nous souhaiterions donc pouvoir découvrir ces expériences afin d’enrichir les expériences présentées par celles qui émergeraient en d’autres lieux, concernant d’autres réalités, et donc certainement ayant conçus des réponses inédites aux contraintes rencontrées.
Caractères principaux des différentes expériences
Les démarches participatives dans les processus d’élaboration législative n’ont pas comme principal enjeu celui de remplacer la démocratie représentative. Il s’agit d’abord de compléter cette forme démocratique pour assurer dans le contexte actuel une réelle participation populaire.
Éducation citoyenne
Les démarches participatives sont conçues pour jouer également un rôle d’éducation citoyenne populaire (moins évident dans le cas des expériences menées avec des panels réduits de population même si le système de multiplication de conférences citoyennes tente à élargir la base de participants). De part les réflexions, les débats, les informations, les délibérations, les citoyens participants seraient amener à s’approprier les sujets. De cette manière, et par le respect donné à leurs réflexions, la démarche permettrait à ceux-ci d’acquérir des connaissances ainsi qu’un plus grand respect d’eux-mêmes. Notons à ce sujet que nous pensons que tout type de débat public, proposant de réels enjeux politiques et sociaux, avec une information large permet d’arriver à une appropriation par le public de la problématique comme le démontre notamment le débat public sur le Traité Constitutionnel en France avant le Référendum y afférant. Notons d’ailleurs que la démocratie participative dans sa construction fait appel à la pédagogie [54] que ce soit au niveau de l’information citoyenne ou au niveau de la gestion des délibérations. La réflexion pédagogique dans l’organisation de tels évènements est capitale. Il est évident par ailleurs qu’il existe un rapport important entre éducation et politique et que celui-ci est trop souvent occulté. [55]
Si nous prenons comme exemple le référendum français au Traité Constitutionnel européen (TCE), portant pourtant sur un texte des plus rébarbatifs (448 articles sans compter les annexes, les déclarations y afférentes et les protocoles), et malgré des médias dominants entièrement acquis à la cause du " oui ", " le non a été un vote extrêmement informé par des milliers de rencontres, de débats, de lectures, les ouvrages sur la Constitution ayant figuré pendant des mois en tête des succès de librairie. Face à la propagande d’Etat, relayée par la plupart des médias, les citoyens ont voulus se faire leur propre opinion " [56]
Transparence
C’est un thème central des processus de participation citoyenne. La transparence des débats, la publicité faite autour de ceux-ci, les informations préalables sont supposées, d’un côté, permettre le débat public (au sens large), et de l’autre, faciliter le suivi des réflexions. La ré-appropriation par le public des débats devant amener à la décision réintroduit le caractère politique de la réflexion dans le sens où les débats de la société compléteront et enrichiront les réflexions des experts. Ce débat public nourrira les angles d’approche des questions soumises permettant un réel contre poids à la technocratie occulte.
Une des caractéristiques majeures de la démocratie est le contrôle des pouvoirs. Il est donc en ce sens primordial de pouvoir effectuer un suivi lors du processus législatif dévoué aux instances parlementaires mais également, postérieurement à la décision politique étant donné qu’il faut d’une part établir une bonne politique et d’autre part s’assurer de son application réelle. Nous savons combien de décisions importantes ont déjà été prises à travers le monde sans jamais avoir été réellement appliquées. Par exemple, si les accords de Kyoto sont sans nul doute largement insuffisant quant aux défis à relever, leur non application reste quand même une problématique de premier ordre.
Légitimité de la décision politique
La légitimité ne tient plus uniquement de l’autorité qui prend la décision mais découle aussi en partie du peuple qui se prononce directement ou, tout du moins, qui donne son avis. La décision prise repose en partie sur la participation directe, d’une manière ou d’une autre, de la population sans nécessairement la médiation d’un représentant " professionnel ". Cette mutation tend à une certaine prise de pouvoir des peuples refusant à l’autorité le monopole décisionnel. Cette légitimité tient aussi d’une responsabilisation accrue des populations qui, inclues dans les processus décisionnels, s’approprient le projet commun et sont d’autant plus engagés dans la réalisation des objectifs qu’ils ont eux-mêmes définis. Cette question soulève tout de même le débat au niveau des expériences originales rassemblant au maximum dans le cas du sondage délibératif 400 personnes par rapport aux processus de concertation plus traditionnels qui ont rassemblés, dans le cas des concertations paysannes, près de 1500 personnes.
Il est à noter que la plupart des dispositifs présentés, mis à part dans une certaine mesure le budget participatif ou les enveloppes budgétaires d quartier, sont consultatifs. Le pouvoir représentatif traditionnel garde le pouvoir décisionnaire final. Les recommandations émanant du peuple permettent au pouvoir politique de mieux comprendre les enjeux tels qu’ils sont perçus et réfléchis par les populations. La transparence de ces méthodes doivent en outre permettre un meilleur suivi des décisions politiques et donc un contrôle accru de l’action publique.
Inclusion
Un trait fondamental de la pratique participative est de tenter d’inclure au débat le maximum possible de parties en leur accordant un statut d’égalité. Alors qu’en occident, une partie de plus en plus importante de la population tend à être marginalisée et tenue à l’écart des espaces de décision, cette inclusion tend à ramener cette frange dans l’ensemble citoyen afin de lui rendre ses droits, de la réintégrer dans l’espace social et politique, et de justifier les devoirs citoyens qui lui sont imposés. Dans les nouvelles démocraties en gestation ou en création, l’inclusion des différentes franges de populations est également un enjeu majeur afin que tous puissent prendre part à la construction du projet de société commun. Il est essentiel de rassembler le plus possible de membres d’une communauté afin de réaliser ce " vivre ensemble " qui est la base même du politique.
C’est dans ce contexte notamment qu’intervient l’idée d’une pédagogie particulière afin d’amener les différents acteurs des processus sur un pied d’égalité. Nous constatons également que la décentralisation et la déconcentration interviennent dans la même logique permettant même aux entités les plus éloignées des centres de décision de participer à l’élaboration du projet commun.
Argumentation et prise de parole
Les processus de participation populaire au mode décisionnel sont largement basées sur l’argumentation et la délibération. Les décisions prises par un public informé et stimulé sont considérées comme devant être rationnelles de par l’information, la réflexion et l’argumentation. La pédagogie doit à ce niveau permettre une écoute attentive de chacun pour un dialogue ouvert dans une transparence exemplaire. La motivation des décisions dans une argumentation claire participe ici à la transparence des décisions d’une part mais également à leur légitimation. Elle permet d’autant plus le suivi et incite au suivi des questions de par l’évolution de la réflexion dans le temps et donc la possibilité de révision de ces décisions.
Enjeux majeurs [57]
Si la démocratie participative sous ses multiples formes, que nous avons évoquées, est en pleine expansion et fait l’objet de nombreuses prises de paroles et débats dans la société occidentale, elle devient également un enjeu majeur pour les pays issus de la décolonisation. Pour asseoir sa légitimité aux yeux des décideurs et aux yeux des peuples mêmes qui en sont l’objet, elle doit venir à bout d’un certain nombre de contraintes. Certains traits nous semblent à ce propos primordiaux pour l’étude des expériences menées.
La participation
Qui participe ? La représentativité des participants est fortement interrogée dans les systèmes faisant référence aux méthodes de panels citoyens (quelle méthodologie utiliser ?), dans les processus recourant aux organisations de la société civile (quelles organisations représentants quelles personnes ?), et dans les processus recourant à une forme de démocratie directe (qui vient participer réellement et quels sont les rapports de force en présence ?). En effet, il apparaît que les formes de démocraties participatives ne parviennent finalement à mobiliser qu’une faible proportion de la population et que la différenciation sociale y joue un rôle majeur. Comment dans le cas de quartiers populaires africains faire participer les plus pauvres alors que leur objectif principal est de trouver de quoi se nourrir le soir même ? Il est certain que pour assurer la participation citoyenne, il faut y consacrer un temps considérable, des énergies importantes et des moyens substantiels. Si le coût apparaît dès lors comme exorbitant... que penser du coût réel des politiques perdues et maintes fois ressassées ainsi que de leurs coûts sociaux ?
Plus que des moyens à y consacrer, il faut également lui donner le pouvoir d’obtenir des effets. Si les effets d’une politique participative se font sentir les citoyens seront d’autant plus tentés par y participer. Cela doit être suivi par une forme d’aide aux couches les plus fragiles qui n’ont pas toujours les moyens de s’exprimer. Il faut donner à ceux qui parlent le moins la possibilité de parler plus afin de les mettre en confiance... Il faut pousser à une écoute attentive de chacun à ce niveau et permettre à chacun une information lui donnant la possibilité de mettre en valeur ses réflexions.
L’organisation méthodologique apparaît ici comme primordiale devant permettre d’une part une participation étendue et représentative et d’autre part une possibilité de parole à chacun dans les meilleures conditions possibles.
Les organes de pilotages et d’information
Les organes de pilotages et d’information créés pour organiser et encadrer les processus doivent à ce point faire l’objet d’une attention particulière agissant comme un comité représentant les différents points de vue des problématiques afin que ceux-ci également travaillent sur le mode de la discussion et apportent au processus délibératif une information des plus neutres tout en étant complète. Ces organes doivent travailler dans un esprit d’ouverture avec comme objectif principal de placer les citoyens dans les conditions idéales pour la réussite du processus. La neutralité doit être en soi un objectif de ces comités.
La démocratie participative doit également trouver le moyen de créer les possibilités d’une réflexion délibérative acceptant les conflits inhérents à la prise de décision Accepter les conflits et en tirer profit pour améliorer la qualité des débats dans un esprit d’écoute et de dialogue est primordial pour pouvoir faire émerger des résultats concluants, satisfaisants pour l’ensemble des participants. L’écoute et le dialogue doivent permettre à chacun d’intervenir dans ce cadre conflictuel de manière détendue et honnête. Des systèmes pédagogiques peuvent permettre de juguler ces conflits pour élever les débats. La qualité des débats, de l’argumentation et des réflexions donnera une plus grande efficacité au système. L’efficacité restant somme toute un objectif important afin d’améliorer la légitimité des processus participatifs. Ces processus en effet doivent à travers la participation populaire permettre une décision politique de qualité, plus légitime et mieux acceptée et comprise par la population qui en est initiatrice en partie.
L’indépendance
Après avoir évoqué l’encadrement de ces processus, le problème de l’instrumentalisation de ces processus nous semble pertinent. Il nous paraît aisé d’utiliser ces processus pour acquérir une certaine légitimité dans le cadre d’une politique d’image. Un homme politique à l’écoute du peuple autour d’une table paraît meilleur que celui qui confronte les manifestations de mépris dans la rue. Des règles claires aux processus doivent aider à assurer une indépendance réelle des instances participatives. Des effets directs des recommandations de ces instances doivent également apparaître. De plus, ces instances doivent être un lieu réel d’échange et de délibération permettant l’émergence de conceptions originales des problématiques. Comment lancer les procédures ? Quelles règles établir pour assurer l’indépendance des processus et de leurs décisions ? Les réponses à ces questions et leurs résultats influenceront très certainement la légitimité des processus et donc leur valeur. Sans grande indépendance, ces processus paraîtrons aux yeux de certains comme inutiles car changeant les règles pour ne rien changer au fond et feront apparaître les participants comme des collaborateurs, marionnettes du pouvoir établi. Mais plus l’indépendance augmente vis à vis des pouvoirs, au plus ceux-ci seront suspicieux envers les résultats des processus participatifs, plus ils pourront dénoncer l’instrumentalisation par les forces d’opposition, au moins ils reconnaîtront la légitimité de ces réalisations.
Le contrôle et le suivi
Enfin, il est nécessaire que ces processus soient assortis de moyens de contrôle et de suivi des décisions prises par la concertation populaire. Si tous ces systèmes restent principalement consultatifs, leur légitimité et leur réalité ne s’accentuera entre autre par leur efficacité à influer sur le politique et à être reconnu par lui. Le contrôle des suites des processus permet d’éviter l’écueil de l’instrumentalisation. Suite aux recommandations faites par les processus de participation, il faut que le politique les prennent en compte dans l’élaboration législative, qu’elles se retrouvent dans le texte, et que ces politiques soient suivis d’effets visibles et d’engagements pris par l’exécutif pour appliquer la loi. Enfin, il faut que l’application même de la loi se fasse dans l’esprit qui lui a été conféré.
Face à ces enjeux délicats, sujets à controverses et réflexions multiples, il convient de chercher notamment des solutions méthodologiques. En effet, aujourd’hui, un grand nombre de paramètres dépendent encore trop de la personnalité des personnes-acteurs de ces processus. Les objectifs déclarés cachent parfois des agendas inavouables et dans les différentes instances qui organisent ces pratiques, la résistance peut-être farouche. Le cadre institutionnel ; les contextes politique, culturel, social et historique ; les personnalités, les moyens, les objectifs influent lourdement sur ces expériences dont les qualités peuvent être très variables . Toutes ces expériences apportent des solutions différentes dans des contextes différents. Elles ont chacune des points forts évidents mais également des faiblesses à ne pas négliger. Certaines méthodes ont une assise populaire principalement axée sur le nombre et d’autre sur une représentativité statistique. Certaines accentuent les processus délibératifs, d’autres le choix personnel informé. Certaines utilisent de forts moyens pour une inclusion des classes les plus fragilisées et d’autres laissent la liberté à chacun de venir ou pas. L’avancée des recherches méthodologiques permet d’avancer vers quelques solutions précises concernant l’organisation de ces importants rendez-vous de la démocratie. Si à elles seules, elles ne peuvent assurer un processus parfait, elles permettent néanmoins de rendre un processus meilleur et donnent aux organisateurs de bonne foi des pistes pour réussir leurs expériences et renouveler quelques part la démocratie réelle, légiférer efficacement et en ayant un meilleure information, élever le débat public et ré-investir les citoyens dans la construction de leur projet de " vivre ensemble ".
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